Тема 21 Государственная региональная политика

Плюсы и минусы в плановой экономике

Государственная региональная политика в плановой экономике отличалась следующими чертами.

Во-первых, территориальное регулирование экономики было второстепенным и обеспечивало, прежде всего, интересы отраслевой политики, которая осуществлялась через соответствующие министерства и ведомства. Оно преследовало цель размещения предприятий и объектов производственной инфраструктуры в тех регионах, где имеются достаточные экономические ресурсы.

Во-вторых, региональная политика менее всего была связана с экономическими методами управления: хозяйство регионов развивалось в основном под воздействием вертикальных связей, поскольку преобладал отраслевой подход к управлению. Все основные институты воздействия (экономические и организационные) были сосредоточены в центральных отраслевых ведомствах, которым были полностью подконтрольны предприятия и организации. Отраслевая деятельность, направленная на снижение затрат и рост капитальных вложений, вступала в противоречие с территориальными целями комплексного социально-экономического развития территорий, охраны окружающей среды.

В-третьих, излишняя централизация бюджетных средств приводила к значительной финансовой зависимости регионов от центра. В соответствии с административно-командной системой основным инструментом управления являлся государственный бюджет, который служил методом реализации единого народнохозяйственного плана, что значительно сокращало экономическую самостоятельность региональных органов власти. В соответствии с этим, бюджеты территорий не были обособлены и являлись составными частями бюджета страны. В бюджетных доходах доминировали общегосударственные средства, а расходы представляли собой в основном ассигнования общенационального бюджета. Кроме того, республиканские и местные бюджеты строились на основе нормативов, разрабатываемых из центра.

Вместе с тем, планово централизованные методы имели определенные достоинства. Значительным успехом региональной политики являлось то, что она преследовала цель выравнивания уровней социально-экономического развития регионов. И в этом направлении были достигнуты серьезные успехи. Так, исследования, посвященные региональному использованию трудовых ресурсов в социалистической экономики, подтвердили наличие устойчивой тенденции к выравниванию показателей использования рабочей силы по территории страны за 1922-1985 г.г., о чем свидетельствует неуклонное снижение коэффициента вариации параметров трудоиспользования в указанный период времени¹⁰⁴.

Тем не менее, регионы были выключены из механизма регулирования, в результате чего центр был обременен региональными проблемами, которые не входили в его компетенцию, что снижало эффективность их решения.

Несостоятельность директивно-плановой модели хозяйствования стала вполне очевидной в конце 80-х годов, что предопределило смену политического курса и переход к рыночной экономике.

П

Реформирование отношений между федерацией и регионами

ри проведении радикальной реформы 1992 года особое внимание было сосредоточено на усилении самостоятельности регионов в выборе направлений, форм и методов хозяйствования.

В конце 1991 г. был принят Закон РФ «Об основах налоговой системы в РСФСР», к середине 1992 г. субъекты РФ добиваются определенных налоговых и бюджетных льгот. 1993-1994 годы характеризуются усилением центробежных тенденций, нарастанием бюджетного волюнтаризма. В этих условиях происходит пересмотр отношений центра с региональными бюджетами, в результате чего с середины 1994 г. формализован процесс оказания финансовой помощи из федерального бюджета, введена система трансфертов.

В результате этого изменилось соотношение между центральными и региональными органами власти. Доля федерального правительства сократилась, а удельный вес региональных органов власти увеличился. Так, возрос удельный вес налоговых поступлений в региональные бюджеты. Если в 1991 г. на долю субъектов РФ приходилось 46% всех налоговых поступлений, в 1992 г. – 48%, то уже в 1993г. – 63%¹⁰⁵.

В

Принципы территориально децентрализованного государственного управления

условиях государства, построенного на принципах федерализма, первоочередной задачей является эффективное разграничение функций различных уровней управления (центра и регионов) в проведении экономической политики. В связи с этим заметим, что «федерализм – это форма разделения власти, при которой граждане страны подчиняются двум правительствам, роли которых взаимообусловлены»¹⁰⁶.

При определении полномочий различных уровней власти должны быть проведены следующие принципы территориально децентрализованного государственного управления:

1. Приоритет центра в фиксировании стратегических целей и направлений макроэкономической политики, а также координация действий в ходе проведения макроэкономического регулирования. Этот принцип весьма важен, поскольку нескоординированные действия центра и регионов оказывают разнонаправленное воздействие на состояние национальной экономики, нейтрализуют друг друга и служат дополнительным фактором, усиливающим несбалансированность экономической системы.

2. Партнерство, смысл которого заключается в том, что различные уровни государственного управления, которые в своих действиях исходят из единой стратегии и программы, достигают общих целей как один партнер. При этом партнерство предполагает децентрализацию в деятельности региональных органов власти, поскольку она способствует лучшему учету региональных экономических условий. Согласованность в проведении экономического регулирования разноуровневыми органами власти требует: выработку единой стратегической цели; выбора направлений реализации цели в краткосрочный и долгосрочный период; выявления принципов разграничения полномочий между центром и регионом, а также определение сферы их совместных действий; нахождения инструментария экономического регулирования на федеральном и региональном уровне управления; разработку комплекса альтернативных вариантов общегосударственного и регионального регулирования, определение условий оптимальной реализации каждого из них.

3. Субсидиарность, то есть закрепление полномочий и функций за тем уровнем управления, который способен наиболее эффективно решить ту или иную экономическую проблему.

4. Дополняемость, которая предполагает совместное финансирование различных экономических мероприятий.

Федеральные и региональные органы власти имеют общие точки соприкосновения при проведении экономической политики на микро- и макро-уровнях.

Разграничение функций центра и регионов в микроэкономическом регулировании

В случае микроэкономического регулирования речь идет о повышении эффективности рыночного механизма и ликвидации его побочных эффектов. При этом существуют строгие критерии разграничения деятельности центральных и региональных органов власти в соответствии со степенью пространственной локализации объекта регулирования.

Основная цель микроэкономического регулирования состоит в поддержании и облегчении функционирования рыночной экономики, вмешательстве в рыночный механизм в тех случаях, когда рынок терпит «фиаско». Микроэкономическое регулирование означает государственные меры, направленные на реализацию интересов поддержания эффективного функционирования рыночного механизма, близкого к равновесному состоянию совершенного рынка. Объект подобного рода политики - рыночный механизм, субъектами выступают федеральные, региональные и местные органы власти. Назначение данного типа регулирования состоит в поддержании эффективного состояния рыночного механизма, которое конкретизируется в следующих функциях:

• создание правовой базы и общественной атмосферы для эффективного функционирования рыночной экономики;

• корректировка рыночного механизма в тех случаях, когда он проявляет свою несостоятельность, а именно: не обеспечивает производство общественных благ; приводит к отрицательным побочным эффектам; когда совершенная конкуренция вырождается в монополию.

Инструментами такого регулирования являются антимонопольная политика, налогово-бюджетная политика, политика регулирования цен, прямое вмешательство в деятельность рынка и пр.

Совокупность рынков всегда территориально локализована, поэтому побочные эффекты от их деятельности, как правило, достаются отдельным территориям. Кроме того, общественные блага также сосредоточены пространственно, положительный эффект от их производства присваивается населением отдельных местностей, регионов или национальной экономики в целом. Это порождает необходимость микроэкономической политики со стороны региональных органов власти.

Региональная составляющая микроэкономической политики в качестве своего объекта предполагает рынки в целом и, в частности, рынки общественных благ, имеющих региональную локализацию. Субъектами этой политики выступают региональные и местные органы власти, а ее функциональное назначение – обеспечить население и фирмы региона общественными благами, сосредоточенными на данной территории, а также ликвидировать отрицательные побочные эффекты, достающиеся отдельным территориям в процессе хозяйственной деятельности.

Общественные товары в отличие от товаров индивидуального пользования не делимы. Кроме того, не существует механизмов, ограждающих население от пользования данными благами. Поэтому выгоды от производства общественного блага получает не отдельный человек, а все граждане, при этом их специфическая черта состоит в том, что во многих случаях происходит локализация общественных товаров, при которой возникает положительный эффект перелива, достающийся определенной группе граждан. При этом встречаются: территориальная локализация, при которой границы фактического потребления блага являются географическими, и социальная локализация, когда выгоды от потребления общественного блага присваиваются определенной социальной группой.

Пространственная локализация общественных товаров и услуг приводит к возможности регулирования производства этих благ со стороны различных органов власти. Другая особенность общественных товаров и услуг заключается в том, что существует дифференцированный спрос граждан различных регионов на данный вид блага. Если бы население страны было бы однородным, а его потребительские предпочтения были одинаковыми, то в принципе можно было бы осуществить централизованную поставку общественных благ. Однако, население страны в целом далеко не однородно по своим потребительским характеристикам. В противовес этому жители регионов более однородны в плане предпочтений общественных товаров, поэтому отдельные территории отличаются друг от друга потребительскими характеристиками населения.