§ 2. Понятие республики

Республиканское правление, в понимании авторов конституции предполагает наличие институтов представительной демократии. Но этим дело не ограничивается. Мэдисон утверждал, что термин «республика» часто употребляется совершенно произвольно и абсо­лютно неправильно. Республикой называют Голландию, Венецию Польшу, Англию. А это — «вопиющая неточность». Республику, пишет Мэдисон, «можно определить как правление, при котором вся власть исходит, прямо или косвенно, от всей массы народа, а осущест­вляется отдельными лицами, исправляющими свои должности по согласию в течение определенного времени или пока отличаются безукоризненным поведением» (с. 254). Никаких привилегирован­ных групп в республике быть не может, в противном случае это не республиканское правление, а правление деспотической знати.

По мнению Мэдисона, предложенная конституция полностью соответствует республиканскому образцу. Так, Палата представителей избирается непосредственно народом, назначение в Сенат произво­дится народом косвенно (сенаторы назначались легислатурами штатов);

косвенно, через коллегию выборщиков, избирается также и прези­дент, косвенно народом назначаются и судьи (их назначает прези­дент с согласия Сената). Срок нахождения в должности конституцией также определен. В одних случаях он указывается конкретно (прези­дент, сенаторы, члены Палаты представителей), в других — нахож­дение в должности связано с безупречным поведением должностного лица (судьи). Сказанное позволяет именовать США республикой.

При этом американский народ нуждается не просто в респуб­ликанском правлении, а в правлении эффективном. «Среди трудно­стей, вставших перед Конвентом, — писал Мэдисон, — главная, надо полагать, состояла в том, чтобы совместить необходимость в устой­чивом и сильном правительстве с должной заботой о свободе и рес­публиканской форме правления». На этом пути объективно возни­кает много сложностей. Например, с одной стороны, власть должна передаваться народом на короткий срок и во многие руки — только так можно сохранить свободу. С другой стороны, устойчивость вла­сти возможна тогда, когда она длительный срок находится в одних руках. А «частые выборы приведут к частой смене выбираемых, ча­стая смена выбираемых — к частой перемене мер, меж тем, чтобы правительство обрело силу, оно должно долго пользоваться властью,

266

Глава9.____________________________________«федералист»

и более того, осуществлять ее посредством одной пары рук» (с. 239). решить эту проблему делегатам Конвента помогло творческое при­менение теории разделения властей.

к 3. Разделение властей как принцип организации федеральной системы власти

По мнению авторов «Федералиста», все предшествующие модели разделения властей носили умозрительный характер. В делах прак­тических постоянно возникают вопросы, которые ставят в тупик даже «величайших знатоков политической науки» (с. 241). Поэтому кон­ституционный конвент «был вынужден отойти от искусственной структуры и полной симметрии, которые многомудрый теоретик в угоду своим отвлеченным взглядам предпослал составленной им в кабинете или в воображении конституции» (с. 243).

Прежде всего три ветви власти не могут быть полностью раз­делены и совершенно автономны. Каждая из них должна иметь воз­можность осуществлять конституционный контроль над двумя другими, но при этом необходимо создать такие условия, при которых ни одна из властей не могла бы вторгаться в компетенцию другой и таким образом узурпировать власть.

Широко распространенное мнение о том, что опасность узур­пации и тирании всегда проистекает от исполнительной власти — ошибочно. Это подтверждается конституционной практикой отдель­ных штатов. В условиях республиканского правления законодатель­ная власть является наиболее сильной, и она расширяет сферу своих полномочий и начинает править тиранически. В подтверждении этой мысли Мэдисон приводит цитату из эссе Т. Джефферсона «Заметки о штате Виргиния»: «Все ветви власти — исполнительная, законо­дательная и судебная — сходятся в законодательном органе. Средо­точие их в одних и тех же руках как раз и определяет деспотическое правление. Ничуть не будет легче, если вся эта власть находится в Руках многих, а не одного, 173 деспота (число депутатов легислату­ры Виргинии. — И. К.), несомненно, будут угнетать так же, как и °Дин... Выборный деспотизм — это не та форма правления, за кото­рую мы боролись» (с. 334).¹⁰

¹⁰ Ср.: Длсефферсон Т. Автобиография. Заметки о штате Виргиния. Л., 1990. '— 196-197.

267

ПОЛИТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ УЧЕНИЯ ВОЗРОЖДЕНИЯ И НОВОГО BPEMl

Раздел III

Такое положение особенно опасно потому, что только законода­тельная власть «имеет доступ к карману народа» и она определяет размеры денежного вознаграждения представителям всех ветвей вла­сти. Это облетает возможность вторжения в сферу их деятельности. Ведь «общее свойство людской натуры таково, что власть над сред­ствами существования человека означает власть над его волей» (с. 510).

Какие же меры могут быть наиболее эффективными против тирании законодательной власти? Джефферсон полагал, что в слу­чае спора между ветвями власти следует обратиться к народу как к единственному законному источнику власти. Мэдисон возражает. То, что конституция должна исходить от народа, сомнению не подле­жит, однако обращение к народу в каждом случае, когда возникает вопрос о компетенции органов власти, нецелесообразно и даже опасно. Во-первых, частые обращения такого рода будет подрывать автори­тет и устойчивость правительства. Во-вторых, хорошо, когда народ просвещен, «но о народе философов, как и династии королей-фило­софов, которую так жаждал Платон, можно только мечтать. У всех других народов даже мудрейшему правительству не приходится ду­мать о несбыточном благе — чтобы пристрастия общества были на его стороне» (с. 339). В-третьих, частые обращения к народу будут возбуждать общественные страсти. «А посему людские страсти, а не разум будут судиями, меж тем как только разум народа должен контролировать и регулировать действия правительства. Страсти же должны контролироваться и регулироваться правительством» (с. 341). Главное же в том, что «обиженными», как правило, будут исполнительная и судебная власть, и они будут обращаться к народу за помощью. Однако депутаты законодательного органа наиболее влиятельны среди народа, поэтому рассчитывать на справедливое решение спора не приходится.

Обеспечить разделение властей можно только одним путем, — «создав такую внутреннюю структуру правительства, чтобы состав­ляющие ее части сами стали средством удерживать каждую на отве­денном ей месте». Предварительными условиями для создания та­кой системы являются следующие: должностные лица одной ветви власти как можно меньше участвуют в процедуре формирования другой и как можно меньше зависят друг от друга «по части выгод, предоставляемых их служебным положением» (с. 346).

«ФЕДЕРАЛИСТ»

s 4. Система федеральных органов власти

Законодательная власть — Конгресс — состоит из двух па­лат: Палаты представителей и Сената.

Палата представителей избирается прямым голосованием населением штатов пропорционально числу граждан сроком на два года. По мнению авторов «Федералиста», двухгодичный срок наибо­лее целесообразен с точки зрения получения соответствующего опы­та и обеспечения ответственности перед народом. Ведь чем больше полномочия государственного органа, тем короче должен быть срок пребывания в должности. Кроме того, два года — как раз тот срок, в течение которого депутаты не смогут забыть, от кого они зависят.

Сенат не избирается непосредственно населением, а назнача­ется легислатурами штатов сроком на шесть лет.'' Причем, в отличие от Палаты представителей, в Сенате соблюдается принцип равен­ства — по два сенатора от каждого штата независимо от количества населения. К кандидатам в сенаторы предъявляются более жесткие требования, касающиеся возраста и срока гражданства. Порядок же назначения обеспечивает более тщательный подбор кандидатов, а шестилетний срок нахождения в должности — преемственность и стабильность.

Различные способы формирования, требования к кандидатам, сроки не являются самоцелью. Две палаты, состоящие из разных по качествам людей, по-разному сформированные, имеющие разный срок полномочий, но в то же время обладающие равной компетен­цией в законотворчестве обеспечивают взаимное сдерживание друг Друга. Причем Сенат играет здесь более заметную роль. Ведь Пала­та представителей как орган более демократичный наиболее под­вержен страстям, его депутаты имеют меньше опыта и знаний. Но без этой палаты, непосредственно связанной с народом, свобода не­возможна. Свобода невозможна и тогда, когда ею злоупотребляют. Поэтому Палата представителей и Сенат, сдерживая друг друга, спо­собствуют поддержанию свободы, порядка и, что особенно важно, "родуманного стабильного законодательства. Анализируя законода­тельную практику штатов, Мэдисон и Гамильтон пишут: «Какая польза американцам, что законы для них издаются теми, кого они сами выбрали, если законов этих столько, что их не перечтешь, и °ни столь нескладны, что в них не разберешься, а отменяют их или

268

"В 1911 г. были введены прямые выборы сенаторов.

269