§ 23. Барон де Мартене, характеризуя функции лица, занимающего этот высокий пост, говорит:

«Работая в области внешних сношений, приходится требовать, просить, договариваться; малейшее необдуманное слово может оскорбить целую нацию; ложный шаг, неверный расчет, ложная или рискованная комбинация, простая нескромность могут подвергнуть опасности достоинство правительства и национальные интересы. Внешняя политика государства проявляется в отношениях столь многообразных, столь сложных, столь изменчивых и в то же время столь изобилующих подводными камнями и всякого рода препятствиями, что легко можно себе представить, как трудны  {27}  и деликатны должны быть функции лица, призванного к руководству этой отраслью управления... Все так привыкают — по характеру, принципам и личным качествам министра внешних сношений судить о его политической программе, что его назначение или отставка всегда рассматриваются как политическое событие...

Министр иностранных дел должен обладать точными знаниями торговых интересов, сближающих государства, всякого рода материальных ресурсов, создающих мощь этих государств; тех договоров и соглашений, которыми эти последние связаны между собой, тех принципов и взглядов, направляющих их политику; государственных деятелей, которые определяют курс этой политики; придворного окружения, в атмосфере которого преломляется направление принятого курса; союзов между царствующими фамилиями, оказывающих влияние на этот курс, и соперничества держав, осложняющего осуществление этого курса. Являясь некоторым образом хранителем чести и высших интересов своей страны в области ее внешних отношений, он должен стремиться хорошо изучить людей, чтобы всегда безошибочно выбирать себе сотрудников на посты своих представителей за границей и доверять охрану столь важных интересов и столь тонкого чувства национальной чести только способным и достойным людям. Необходимыми условиями его доверия служат приобретенный каждым кандидатом опыт, его прошлые заслуги, общепризнанная одаренность и внушаемое им уважение»¹.

В настоящее время объем обязанностей и ответственности министра, на которого возложено ведение внешних сношений его страны, распространяется на еще более обширную область, чем это было тогда, когда писалась приведенная выше характеристика. Возникновение ряда новых государств, усиление роли других, коренные изменения в методах управления, рост организаций, призванных содействовать лучшему взаимопониманию между нациями мира, непрерывно растущая сложность международных отношений и множество вопросов, возникновение которых было обусловлено указанными выше новыми факторами, очень расширили объем дипломатической деятельности и требуют пристального и неослабного внимания.

§ 24. Министру иностранных дел каждой страны помогает штат специалистов, образующий под его руководством иностранное ведомство или министерство иностранных дел. В Соединенном Королевстве постоянный штат иностранного ведомства составляют: постоянный заместитель статс-секретаря в ранге посла, три заместителя секретаря и восемь помощников его заместителей. Министру иностранных дел помогают также два государственных министра и два парламентских заместителя статс-секретаря, занимающие эти должности в качестве членов правительства, находящегося в данное время у власти.  {28} 

§ 25. В большинстве стран титул министра, руководящего внешними сношениями,—«министр иностранных дел» на языке соответствующей страны или «министр внешних сношений». В Соединенном Королевстве он именуется статс-секретарем по иностранным делам; в Соединенных Штатах Америки — государственным секретарем, хотя в иностранных делах, как и во всей другой деятельности правительства, решающая власть принадлежит президенту. В Союзе Советских Социалистических Республик внешними сношениями руководит министр иностранных дел¹.

Иногда глава иностранного ведомства совмещает эту должность с другими обязанностями. В Соединенном Королевстве за последние годы было два случая, когда статс-секретарь по иностранным делам одновременно был премьер-министром. Во Франции он часто является одновременно председателем совета министров. В Германии он может быть канцлером, а в Австрии — государственным канцлером.

§ 26. В Англии «королевский секретарь» впервые упоминается в 1253 году, в царствование Генриха III. Эта должность была сначала одной из придворных должностей. Для занятия ее надо было обладать такими же способностями и характером, какие требовались для того, чтобы стать членом королевского совета или быть посланником в иностранном государстве. Таковыми были секретари Генриха III и Эдуарда I. Но мог им быть и младший придворный чин, и таково, по-видимому, было положение секретаря Эдуарда III. В 1433 году, в царствование Генриха VI, были назначены два секретаря, один — путем вручения ему королевской печати, другой — путем выдачи ему патента. В 1476 году, в царствование Эдуарда IV, вновь назначенный секретарь именуется главным секретарем. При Генрихе VIII положение главного секретаря стало более высоким. Занимавшие эту должность лица все еще были придворными, но по рангу следовали за высшими сановниками двора; согласно статуту у них было особое место в парламенте и в совете. В 1539 году Томасу Райотсли и Ральфу Садлеру был выдан патент, даровавший им «звание и должность главных секретарей королевского величества до тех пор, пока это угодно его высочеству». После царствования Генриха VIII секретарь перестал быть, придворным чином.

В продолжение почти всего царствования Елизаветы I был только один секретарь; но в конце этого царствования сэр Роберт Сесиль делил эти обязанности с другим лицом, причем его самого называли «наш главный государственный секретарь», тогда как другого именовали «один из наших государственных секретарей». С этого времени и вплоть до 1794 года всегда, как правило, были  {29}  два статс-секретаря; исключения имели место в 1616 году, когда их было три, в период с 1707 по 1746 год, когда обычно имелся третий секретарь по делам Шотландии, и в период с 1768 по 1782 год, когда был третий секретарь по делам колоний.

Вплоть до 1782 года эти два секретаря делили между собой обязанности, относящиеся к иностранным делам, по географическому признаку: Северный и Южный департаменты; до указанного-года в официальных документах, предназначенных для персонала обоих департаментов, сами секретари именовались «главными статс-секретарями его величества по иностранным делам». Северный секретарь сообщал о своем назначении постоянным главам иностранных миссий обычно в такой форме: «Так как король оказал мне честь, назначив меня сегодня своим статс-секретарем по Северному департаменту..,»; но 27 марта 1782 г. Фокс известил иностранные миссии, что «король оказал мне честь, назначив меня своим статс-секретарем по департаменту иностранных дел, и пр.». Вот почему с 1782 года должность статс-секретаря по иностранным делам всегда поручалась одному лицу. Сэр Уильям Энсон говорит: «Я не могу установить, что какой-либо приказ в совете или ведомственный документ разрешает или фиксирует эту важную административную перемену»¹.

§ 27. Назначение статс-секретаря ее величества по иностранным делам оформляется путем вручения ему монархом печатей этого ведомства. Этих печатей три: большая («государственная» или «королевская» печать), малая печать и маленькая печать, называемая «cachet» — «печатка»; на каждой выгравирован королевский герб. Первые две в настоящее время отличаются друг от друга только размерами. Дипломатические и консульские назначения по иностранному ведомству, подписываемые монархом, скрепляются большой печатью; малая печать употребляется для королевских экзекватур, предоставляемых должностным лицам иностранных консульств, и для королевских доверенностей (например, документов, дающих право прикладывать большую печать к полномочиям и к актам о ратификации договоров); печаткой пользуются для запечатывания конвертов с письмами королевы к иностранным монархам, носящими личный характер.

Патенты на должность статс-секретаря выдавались с XV века вплоть до 1852 года. После этого времени выдача их не носила постоянного характера, а с 1868 года она совершенно прекратилась; однако это обстоятельство ни в какой мере не влияет на полномочия статс-секретаря, скрепленные печатями².

Статс-секретарь по иностранным делам получает от королевы общее полномочие, дающее ему право вести переговоры и заключать от имени Великобритании и Северной Ирландии любой договор, подлежащий в случае надобности ратификации ее величеством.  {30} 

§ 28. В XV и XVI веках для управления иностранными делами в большинстве европейских монархий были учреждены специальные ведомства. Во Франции в царствование Франциска I существовал секретный комитет, которому поручалось обсуждение вопросов иностранной политики. В 1547 году, в начале царствования Генриха II, был учрежден департамент статс-секретарей. Их было четверо, и между ними были распределены как внутренние, так и внешние дела. В царствование Карла IX ведомство иностранных дел было разделено на четыре департамента: 1) Италия и Пьемонт, 2) Дания, Швеция и Польша, 3) Император, Испания, Португалия, Нидерланды, Англия и Шотландия, 4) Германия и Швейцария. В 1589 году было образовано единое министерство иностранных дел, и вся переписка по внешним сношениям была доверена одному статс-секретарю. Но до 1787 года он совместно с военным, морским и дворцовым парламентами участвовал в управлении внутренними делами. Так, ему были поручены дела Верхней и Нижней Вьенн (Guyenne), Нормандии, Шампани и части Брие (La Brie), княжеств Домб (Dombes) и Берри (Berry). Но после того как в указанном выше году Монморен сменил Вержена на посту статс-секретаря, его функции были ограничены иностранными делами¹.

При Карле I, короле Испании, существовал тайный государственный совет, дававший ему как Императору (Карлу V) советы через министра, руководящего ведомством внешних сношений, в то время как в Испании была создана достаточно сложная система управления этими делами.

В России при царе Иване IV внешними сношениями занимался Посольский приказ («Chamber of embassies»).

§ 29. Хранение государственных документов в большинстве стран было предметом особых забот. В Англии с XIV века государственные бумаги сдавались на хранение в Лондонский Тауэр. В 1578 году королева Елизавета I основала Канцелярию государственных бумаг для хранения документов, относящихся к деятельности статс-секретаря: эта канцелярия была преобразована в существующий ныне Государственный архив.

В XVII и XVIII веках документы по вопросам внешних сношений, внутреннему управлению, по колониальным и военным делам, объединяемые названием «государственные бумаги», хранились в общем хранилище — сначала в Уайтхолле, а после 1833 года — в новом здании Канцелярии государственных бумаг, построенном в Сент-Джемском парке. В этот период они были на непосредственном попечении хранителя государственных бумаг и особого при нем штата, но в 1854 году штат Канцелярии государственных бумаг был слит со штатом Государственного архива, а в 1862 году здание Канцелярии было снесено, и хранившиеся там документы были переданы в Государственный архив.  {31} 

Старинные документы ведомства иностранных дел, то есть документы до 1760 года, были переданы в Государственный архив в 1862 году вместе с другими материалами, хранившимися в Канцелярии государственных бумаг. Более поздние документы передавались в Государственный архив после 1868 года часто, но не регулярно. Документы ведомства иностранных дел, хранящиеся в настоящее время в Государственном архиве, доходят за некоторыми исключениями до 1924 года, причем к документам до 1902 года открыт публичный доступ. Переписка позднее 1924 года хранится в самом министерстве иностранных дел, которое хранит также указатели и реестры документов, поступивших начиная с 1810 года. Здесь имеется, кроме того, собрание реестров, составленное по иному методу, чем в Государственном архиве, но не менее исчерпывающее, охватывающее переписку приблизительно до 1889 года.

§ 30. Подобным образом централизовано хранение государственных документов и во многих других странах, причем к документам известного периода разрешен доступ; в случае надобности, обратившись в надлежащее ведомство соответствующего правительства, можно получить подробные справки по этому вопросу.

{32}

Глава IV

СТАРШИНСТВО ГОСУДАРСТВ И ВОПРОСЫ, С НИМ СВЯЗАННЫЕ

§ 31. В давние времена папа притязал на право устанавливать старшинство между главами государств. Старшинство папы над всеми другими властителями принималось как нечто само собой разумеющееся. Следующим по старшинству считался император¹; затем шел король римский, являвшийся законным наследником императора (по праву избрания).

§ 32. Список монархов, нередко приписываемый папе Юлию II и датируемый 1504 годом, никогда этим папой не опубликовывался. Но именно в этом году одним из двух церемониймейстеров папской капеллы стал Парис де Грассис из Болоньи. В начале дневника, который он вел, и находится упомянутый список. С некоторыми вариациями этот список служил впоследствии предписанием для решений спорных вопросов приоритета. Он составлял часть того отрывка в дневнике, который относился к приему папой 12 мая 1504 г. «ambassade d'obedience» («посольства повиновения») короля Англии, и гласил:

Ordo Regum Christanorum		Порядок старшинства христианских королей
Imperator Caesar,		Император Цезарь,
Rex Romanorum,		король римлян,
Rex Franciae,		король Франции,
Rex Hispaniae		король Испании,
Rex Aragoniae,		король Арагонии,
{33}
Rex Portugalliae		король Португалии,
Rex Angliae, cum tribus discors praedictis,		король Англии, в ссоре с тремя предыдущими,
Rex Siciliae, discors cum rege Portugalliae,		король Сицилии, в ссоре с королем Португалии,
Rex Scotiae et Rex Ungariae inter se discordes,		король Шотландии и король Венгрии, в ссоре между собой,
Rex Navarrae,		король Наварры,
Rex Cipri		король Кипра,
Rex Bohemiae,		король Богемии,
Rex Poloniae,		король Польши,
Rex Daniae		король Дании.
Ordo Ducum		Порядок старшинства герцогов
Dux Britanniae,		герцог Бретани,
Dux Burgundiae,		герцог Бургундии,
Dux Bavariae, comes Palatinus,		герцог Баварии, пфальцграф,
Dux Saxoniae		герцог Саксонии,
Marchio Brandenburgensis,		маркграф Бранденбургский,
Dux Austriae,		герцог Австрии,
Dux Sabaudiae,		герцог Сабаудии (Савбйи),
Dux Mediolani,		герцог Милана,
Dux Venetiarum,		герцог Венецианский,
Duces Bavariae,		герцоги Баварские,
Duces Franciae et Lotaringiae,		герцоги Франции и Лотарингии,
Dux Borboniae,		герцог Бурбонии,
Dux Aurelianensis, Isti quatuor non praestant obedientiam Sedi Apostolicae quia subditi impe-ratoris sunt,		герцог Аврелианский. Четверо последних не оказывают повиновения Апостолическому престолу, ибо являются подданными императора,
Dux Januae,		герцог Генуэзский,
Dux Ferrariae1.		герцог Феррары.

§ 33. Булла Льва X, датированная мартом 1516 года, составлена в следующих выражениях: «Christianissimus in Christo filius noster, Maximilianus, in imperatorem electus, Julii 11 praedecessoris nostri, noStro vero tempore, clarissimae memoriae Ludovicus Fran-corum et ceteri reges Christiani... Laterensi concilio adhaeserunt»².

Это показывает, что король Франции пользовался старшинством перед всеми другими королями.  {34} 

§ 34. Поскольку первое место было предоставлено папе, а второе, с общего согласия, императору (до падения в 1806 году Священной Римской империи), вопрос о приоритете затрагивал лишь интересы остальных монархов. Шведский король Густав-Адольф отстаивал равенство всех монархов, королева Христина поддерживала этот принцип на Вестфальском конгрессе, а в 1718 году притязание на такое равенство для Великобритании было заявлено в связи с образованием Четверного союза.