6.5. Обов'язки адміністративного органу

Зазвичай нормативне визначення правового статусу органу влади у нас дається також через перелік, але вже повноважень адміністративного органу. В юридичній науці під повноваженнями розуміються права та обов'язки. Нині в законопроектній техніці дедалі популярнішим стає визначення окремо права і окремо обов'язки органів влади, особливо якщо це стосується відносин з приватними особами. В принципі цю проблему можна вважати значною мірою надуманою, адже відомо, що повноваження має силу обов'язку, і орган влади зобов'язаний використати повноваження або ж утриматись від його використання, якщо для цього існують фактичні та правові підстави. У цьому сенсі, в ідеалі, будь-яке право адміністративного органу є і його обов'язком.

Проте зважаючи насамперед на ідеологічне значення розмежування прав і обов'язків адміністративного органу, можна окремо назвати низку його обов'язків. По-перше, це такі загальні обов'язки, як роз'яснення учасникам адміністративної процедури їхніх прав та обов'язків; надання учасникам процедури інформації про рух справи та доступу до матеріалів справи; завчасне повідомлення про час і місце слухання у справі; повідомлення про результати розгляду справи і роз'яснення строків та порядку оскарження прийнятого рішення тощо.

Надзвичайно важливим є обов'язок залучати заінтересованих осіб до розгляду та вирішення справи, і зумовлена ця потреба не лише бажанням наблизитися до європейських стандартів адміністративної процедури в питанні захисту прав та законних інтересів особи. Сенс залучення заінтересованих осіб зумовлений практичною потребою раціонального вирішення справи, з тим щоб кінцеве рішення було найоптимальнішим як з погляду закону, так і з точки зору врахування позицій та наслідків для заінтересованих осіб. Таке рішення буде найменш конфліктним, а отже, зменшується ймовірність його наступного оскарження та «підвішування» у судових інстанціях.

Тому адміністративний орган зобов'язаний вжити заходів щодо встановлення заінтересованих осіб та повідомити їх про початок процедури; надати можливість учасникам процедури ознайомитися з матеріалами справи та подавати свої пояснення та зауваження у письмовій формі або вислухати цих осіб. У випадках, якщо коло заінтересованих осіб велике, про початок процедури та її суть можна повідомляти через засоби масової інформації. У такому повідомленні необхідно зазначати порядок ознайомлення з проектом рішення, іншими матеріалами справи і порядок подання пояснень та зауважень заінтересованих осіб. До розгляду та вирішення справ, що стосуються суспільних інтересів, рекомендується залучати заінтересовані громадські організації⁹⁰. Вважається, що вони можуть ефективно представляти інтереси громадськості, і це створює можливість організувати

*° Див.: Рекомендація Комітету Міністрів Ради Європи № R (87)16 щодо адміністративних процедур, які зачіпають велику кількість осіб (від 17 вересня 1987 року).

54

>>>55>>>

розгляд справи належним чином. Про рішення у справі адміністративний орган повинен повідомляти всім заінтересованим особам. У необхідних випадках таке рішення також має оголошуватися публічно.

Щоб не мати в майбутньому клопоту з незадоволеними громадянами, можна встановити обов'язок адміністративного органу періодично інформувати заінтересованих осіб про рух справи. При цьому такий обов'язок особливо актуальний, коли процедура досить тривала, і надто у справах за ініціативою адміністративного органу.

Звичайно, для належного виконання своїх обов'язків, зокрема обов'язку щодо своєчасного вирішення справи, адміністративний орган повинен мати і права. Скажімо, право отримувати від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій інформацію і документи, необхідні для розгляду та вирішення справи, право залучати інших осіб до участі в процедурі тощо.

6.6. Інформування та особистий прийом

Проблема інформування приватних осіб про адміністративну процедуру загалом та про справу зокрема заслуговує окремої уваги серед масиву обов'язків адміністративного органу. Загальний підхід до обсягу інформування залежить від принципу відкритості в адміністративній процедурі, який розглядався вище. Крім суто процедурних норм, пов'язаних з рухом справ, важливими є і загальноорганізаційні вимоги до публічної адміністрації⁹¹ . Адміністративний орган повинен оприлюднювати інформацію про повноваження та організацію діяльності відповідного органу, зокрема про процедури, які застосовуються в цьому адміністративному органі. Повинні бути максимально обладнані засобами для отримання інформації місця прийому громадян. Правила процедури, зразки документів, контактні телефони, відомості про місця знаходження структурних підрозділів, посадових осіб повинні бути легкодоступними. При цьому обсяг інформації має бути достатнім для звернення особи до адміністративного органу без сторонньої допомоги. Крім того, орган повинен здійснювати поточне консультування громадян; періодично публікувати в засобах масової інформації систематизовану інформацію щодо роботи даного органу, і зокрема щодо адміністративних послуг, які надаються цим органом; надсилати громадянам інформацію поштою за їх зверненнями; надавати повну інформацію щодо конкретних справ з урахуванням обмежень, встановлених законодавством.

Прозорість є основним принципом адміністративної процедури багатьох країн. Приміром, в Нідерландах до прийняття остаточного рішення у справі (розпорядження), адміністративний орган повинен зробити

" Про обов'язки адміністрації щодо надання доступу до інформації у зарубіжних країнах див. детальніше: ГонцяжЯ., Гнидюк Н. Свобода інформації та виконавча гілка влади: Правові норми. Інституції. Процедури. — К.: Міленіум, 2002. — 240 с

55

>>>56>>>

кілька повідомлень про справу та про майбутнє рішення. Зокрема, після отримання заяви приватної особи адміністративний орган повинен повідомити про заяву осіб, прав і законних інтересів яких стосуватиметься рішення, та з'ясувати їх позиції. В свою чергу, заявнику надається можливість висловитись щодо застережень, поданих заінтересованими особами. Проект розпорядження також має оприлюднюватися для отримання застережень від заінтересованих осіб, а у так званій «публічній підготовчій процедурі» — навіть через пресу. При цьому повідомляється не лише зміст проекту розпорядження, а й інформація про те, хто, де, коли і як може ознайомитися з матеріалами справи та у який спосіб подати свої застереження. Після вирішення справи про розпорядження повідомляються всі, кого воно стосується, а якщо таких осіб багато, оприлюднення здійснюється через офіційне видання органу влади, газету чи оголошення. Надзвичайно виразний акцент на відкритість в адміністративній процедурі зроблено і у федеральному законодавстві США⁹².

Поряд із принципом прозорості та обов'язком інформування можна окремо виділити обов'язок адміністративних органів щодо ведення особистого прийому громадян. Тут необхідно зважати на норму статті 40 Конституції України, яка усім гарантує «право... особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів». Очевидно, що таке право може бути реалізоване насамперед на особистому прийомі. При цьому вважаємо за необхідне розрізняти два різновиди особистого прийому. По-перше, це особистий прийом керівниками органів та вищими посадовими особами, тобто «класичний» особистий прийом, який сягає корінням ще радянських традицій, коли для того, аби щось «випросити» у чиновника, необхідно було поспілкуватися з ним особисто. На нашу думку, від такої форми спілкування у правовій державі необхідно відмовлятися. Якщо йдеться про вирішення якоїсь ординарної справи, то вона має вирішуватися за встановленою законом процедурою, а не «з милості» начальника. Звичайно, керівник повинен бути доступним для громадян, але насамперед у справах, які не вдалося вирішити у загальному порядку через порушення з боку службовців. Наприклад, особа вважає, що рішення було упередженим, або має інші підстави бути незадоволеною діями працівників адміністративного органу. А загальний «особистий прийом» повинен вестися звичайними службовцями адміністративного органу, бажано протягом усього робочого дня.

Для задоволення потреб приватної особи в інформації щодо вирішення конкретних справ має широко використовуватися механізм консультування. Можливості для консультування також повинні бути якомога різноманітнішими. Ідеально, якби таку консультацію можна було отримати у спеціальному консультаційному підрозділі даного органу протягом усього часу роботи органу.

⁹² Див., наприклад, § 552, 552Ь, 553 Правил адміністративної процедури США (витяг зі Зводу законів США).

56

>>>57>>>

З огляду на сучасну ситуацію з організаційним та фінансовим забезпеченням органів влади, багато з них об'єктивно не спроможні забезпечити безперервний прийом громадян. Тому залишається актуальним встановлення певних годин прийому. Бажано, щоб при цьому максимально враховувалися інтереси громадян. Графік прийому громадян повинен офіційно затверджуватися керівником адміністративного органу та оприлюднюватися. Важливо також, щоб вхід до приймальні в адміністративний орган був вільний, без оформлення жодних перепусток, аби у громадян не було необгрунтованих фізичних перешкод у реалізації своїх прав.

6.7. Запрошення

Однією з гарантій прав приватної особи є можливість брати особисту участь в адміністративній процедурі загалом та в окремих процедурних діях зокрема. Для цього адміністративний орган повинен завчасно повідомляти про дії, у яких допускається або вимагається особиста участь особи. Особливо важливим є повідомлення про початок процедури та про окремі дії у процедурі, яка розпочинається за власною ініціативою адміністративного органу.

Відносини між адміністративним органом і особою повинні будуватися на засадах взаємної поваги та партнерства. На нашу думку, це також означає, що недоцільно надавати адміністративному органу право вимагати з'явлення особи. Особа сама має вирішувати, потрібно їй безпосередньо спілкуватися з адміністративним органом чи ні, але адміністративний орган не повинен примушувати її з'являтися на виклик. Адміністративний орган має лише інформувати особу про відповідну процедуру та про право участі у ній, запрошувати особу взяти активну участь у конкретних процедурних діях (слуханні тощо), якщо, на думку адміністративного органу, це необхідно для якісного вирішення справи. З тексту запрошення повинно бути зрозумілим, який орган (посадова особа) запрошує, у якій справі, з якою метою та в якій якості, дату, час і місце зустрічі.

Сьогодні виклик в адміністративній процедурі в Україні хоч і нечасте явище, але в деяких справах має законодавче закріплення. Наприклад, Законом «Про державну податкову службу в Україні» передбачено право посадових осіб податкової служби викликати посадових осіб, громадян для пояснень щодо джерела отримання доходів, обчислення і сплати податків⁹³. При цьому в Законі є внутрішня суперечність. Зокрема, якщо йдеться про перевірку правильності нарахування та своєчасності сплати громадянами податків, інших платежів, то орган державної податкової служби може запрошувати громадян, в тому числі громадян — суб'єктів підприємницької діяльності, для перевірки правильності нарахування та своєчасності сплати ними податків, інших платежів⁹⁴. Письмові повідом-

⁹³ Абзац перший пункту 1 частини першої статті 11 Закону України «Про державну податкову службу в Україні» в редакції від 24 грудня 1993 року.

⁹⁴ Відповідно до положень абзацу третього пункту 1 частини першої статті 11 Закону України «Про державну податкову службу в Україні» в редакції від 24 грудня 1993 року.

57

>>>58>>>

лення про такі запрошення направляються рекомендованими листами, в яких зазначаються підстави виклику, дата і година, на яку викликається громадянин. Тобто в одному Законі закладені два підходи: і виклику, й запрошення.

Можливо, в українському законодавстві і немає інших подібних повноважень щодо виклику приватної особи адміністративним органом, але цю практику поки що недоцільно розвивати. На нашу думку, таким механізмом як примусовий виклик повинні володіти лише органи досудового слідства у кримінальному процесі та суди. До речі, сьогодні Кодекс України про адміністративні правопорушення навіть суду не дає повноважень вимагати з'явлення особи на розгляд справи про адміністративне правопорушення. Повідомлення носять суто інформаційний характер і мають на меті надати можливість особі висловити свою позицію у справі, тобто є гарантією захисту прав та законних інтересів особи.

Якщо для повного та якісного розгляду справи вимагається залучення осіб, які сприяють розгляду справи — спеціалістів, експертів, перекладачів, — то вони залучаються насамперед в силу службового статусу. Ймовірність того, що тут виникнуть конфліктні ситуації, невисока, тим більше, що в багатьох випадках існує можливість застосування заходів дисциплінарного впливу. Адже більшість експертних висновків, допомога спеціалістів надаються службовцями самих адміністративних органів або підпорядкованих їм структур чи інших публічних інституцій. Що стосується перекладача, то, за загальним правилом, мовою адміністративної процедури є державна мова. Якщо ж особа не володіє державною мовою, то їй надається право на перекладача. Навіть у таких специфічних провадженнях як справи іноземців (нелегальна міграція тощо), адміністративні органи, як правило, мають у своєму штаті кваліфікованих перекладачів. Зрештою, цілком можливо залучати перекладача чи спеціаліста і на цивільно-правових засадах.

Зарубіжний досвід у питанні виклику неоднаковий. Наприклад, польське законодавство надає органам публічної адміністрації право викликати приватних осіб для участі у вчиненні тих чи інших дій під час адміністративного провадження. Більше того, передбачена навіть відповідальність у вигляді штрафу за порушення особою цього обов'язку. Але і приватна особа має деякі гарантії, спрямовані на те, щоб виклик був необтяжливим і обгрунтованим. Зокрема, повноваження на виклик обмежується обов'язком з'явитися лише в межах містах або гміни, де мешкає або перебуває особа, та сусіднього міста чи гміни. Крім того, є норма про персональну відповідальність працівника органу публічної адміністрації, винного у помилковому виклику сторони, зокрема він зобов'язаний особисто повернути спричинені цим витрати⁹⁵. В Австрії приписи про виклик ще жорсткіші, й навіть передбачена можливість застосувати затримання та примусове приведення особи⁹⁶. В Естонії виклик також передбачено, але негативної юридичної

⁹⁵ Див. статті 50, 51, 266 Кодексу адміністративного провадження Республіки Польща.

⁹⁶ Див. абзац (2) § 19 Загального закону Австрійської Республіки про адміністративну проце-ДУРУ-

58

>>>59>>>

відповідальності за нез'явлення на виклик закон про адміністративну процедуру не містить. На нашу думку, в Україні надавати адміністративним органам повноваження на виклик недоцільно, оскільки занадто високою є ймовірність зловживань ним.

6.8. Докази і доказування

Адміністративний орган для прийняття обгрунтованого та законного рішення повинен здійснювати збір доказів та займатися доказуванням. Хоча звичайно діяльність адміністративних органів у цій частині не настільки формалізована як діяльність суду чи органів досудового слідства, але нерідко законодавство вимагає подання певних документів чи інших доказів у чітко визначеній формі. У деяких країнах до збору та форми доказів в окремих випадках висуваються досить суворі вимоги. Наприклад, законодавство ФРН про адміністративну процедуру передбачає навіть можливість отримання присяги від учасників процедури.

У нас джерелами доказів в адміністративній процедурі можуть бути пояснення учасників та осіб, що сприяють розгляду справи, документи, висновки експертів тощо. У втручальній процедурі основний тягар збирання інформації, тобто доказування, лягає на адміністративний орган. У заявній процедурі документи та інші докази мають подаватися заявником або отримуватися за його ініціативою. При цьому, зважаючи на принципи законності та публічності, у будь-якій справі адміністративний орган повинен займати активну позицію, щоб усебічно розглянути та об'єктивно вирішити справу. Проте ця активність має бути конструктивною, а не використовуватись виключно на шкоду приватним особам. Сьогодні навіть самі працівники виконавчої влади зізнаються, що поступово у службовців виробляється головне професійне правило: «Знайти помилку в поданих документах та відмовити у задоволенні заяви». Щоб цього не було, з одного боку, потрібно відходити від формального ставлення до справи, а з іншого — необхідно намагатись у законодавстві визначати, які недоліки є суттєвими, а які ні.

У законодавстві деяких країн існує норма, яка обмежує подання доказів строками. Наприклад, в Нідерландах докази можуть подаватися не пізніше, ніж за десять днів до дня слухання. На перший погляд може здатися, що ця норма не зовсім відповідає інтересам приватної особи, адже обмежує її можливості щодо подання доказів. Проте насправді завчасне подання доказів учасниками процедури лише допомагає їм підготуватися належним чином до слухання та полегшує своєчасне і справедливе вирішення справи. Щоправда, у Нідерландах це правило не є таким жорстким для приватної особи, і часто докази приймаються навіть на самому слуханні.

59

>>>60>>>

6.9. Слухання

Досить ефективним інструментом швидкого вирішення справи та збирання доказів може бути такий елемент адміністративної процедури як слухання, тобто усний розгляд справи адміністративним органом в присутності інших учасників адміністративної процедури та осіб, що сприяють розгляду справи. Питання доцільності запровадження слухань в адміністративній процедурі залишається дискусійним, адже іноді вважається, що це буде надмірним ускладненням адміністративної процедури та її наближенням до судових процесів з притаманними їм «судовими засіданнями». Але, на нашу думку, попри зовнішню складність, слухання може реально прискорити та спростити адміністративну процедуру, адже на одній зустрічі можна з'ясувати позиції всіх учасників, що сприяє швидкому і всебічному розгляду справи. При цьому приватні особи мають додаткову можливість отримати більше інформації у справі та щодо можливих наслідків її вирішення. Польський Кодекс адміністративного провадження прямо передбачає обов'язок органу публічної адміністрації «здійснювати розгляд (еквівалент наших слухань. — В.Т.) у кожному випадку, коли це гарантує прискорення або спрощення провадження, або досягнення виховної мети, або коли цього вимагає припис закону»⁹⁷.

Для уникнення невиправданої формалізації слухання в адміністративній процедурі має бути досить гнучким і застосовуватися з урахуванням принципу ефективності. Адміністративний орган повинен мати достатні можливості щодо спрямування ходу слухання, зокрема предмета дослідження, черговості та тривалості виступів тощо. При цьому особі має бути забезпечена можливість висловити свою позицію.

Можуть бути випадки, коли слухання недоцільно проводити в принципі, якщо, зокрема, це не вимагається характером справи. Наприклад, у США формальна процедура, яка передбачає проведення слухань, застосовується лише в десяти відсотках справ. Так само немає потреби проводити слухання, якщо заява задовольняється повністю, а заінтересованих осіб у справі немає; або всі учасники адміністративної процедури відмовилися від участі у слуханні; або вимагається негайне (невідкладне) прийняття рішення.

Під час слухань доцільно вести протокол. І це також не слід вважати зайвою формалізацією адміністративної процедури. Ведення протоколу слухання спрямоване на економію процедурних засобів, адже в протоколі фіксуються позиції учасників адміністративної процедури та осіб, що сприяють розгляду справи, і будь-хто зможе завжди отримати найповнішу інформацію про суть справи, позиції учасників тощо. Крім того, протокол слухання буде джерелом доказів у разі, коли адміністративний акт оскаржуватиметься в адміністративному чи судовому порядку.

Для цього у протоколі повинні зазначатися: дата, час і місце проведення слухання; перелік присутніх учасників та осіб, що сприяють розг-

⁹⁷ Див.: § 1 статті 89 Кодексу адміністративного провадження Республіки Польща. 60

>>>61>>>

ляду справи; заявлені клопотання учасників адміністративної процедури і прийняті щодо них рішення; пояснення осіб, які беруть участь у слуханні.

Протокол слухання повинен підписуватися посадовою особою адміністративного органу. Іншим учасникам адміністративної процедури та особам, що сприяють розгляду справи, має забезпечуватися право ознайомлюватися з протоколом, а також подавати свої зауваження щодо змісту протоколу, принаймні в частині відображення їхніх власних позицій. Можна передбачити норму, що такі зауваження заносяться до протоколу та підписуються особами, які внесли ці зауваження. Щоб гарантувати повноту протоколу, а також запобігти зловживанням щодо його «підчисток», можна запозичити зарубіжний досвід внесення змін та виправлень у протокол. Зокрема, закреслення та поправки повинні робитися таким чином, щоб закреслені й виправлені записи можна було прочитати. Якщо особа, крім усного виступу, подає свої пояснення ще й у письмовій формі, то такі матеріали також повинні приєднуватися до протоколу.

Існує позиція, що у протоколі слухання має відображатися також оцінка розглянутих документів та інших доказів у справі. Проте це видається не зовсім реальною і навіть нераціональною вимогою. Призначення протоколу — відобразити те, що відбувалося на слуханні, і оцінка доказів може бути відображена як позиція адмшістративного органу, якщо посадова особа адміністративного органу здійснить таке оцінювання. Тому робити обов'язком адміністративного органу оцінювання доказів безпосередньо на слуханні недоцільно, хоча прагнути до того, щоб орган сформував свою позицію, бажано, адже під час слухання необхідно максимально наблизитись до вирішення справи.

7. АДМІНІСТРАТИВНИЙ АКТ 7.1. Поняття та види

Результативна адміністративна процедура, за загальним правилом, завершується адміністративним актом. Українське законодавство поняття «адміністративний акт» не використовує. Вітчизняні наукові джерела оперують переважно терміном «акт управління», які поділяються на нормативні й індивідуальні. Проте, якщо зважити, що нині Конституція України відмовилася від поняття «органи державного управління» і закріпила принцип розподілу влади, а також враховуючи зростаючий вплив теорії публічної адміністрації, є можливість перейти до прийнятої в більшості розвинених країн термінології, зокрема й до використання терміна «адміністративний акт». До речі, українське законодавство свого часу послуговувалося цим поняттям. Так, в Адміністративному Кодексі УСРР 1927 року використовувався термін «адміністративний акт», точніше — «загальний адміністративний акт», під яким малися на увазі «інструкції і

61

>>>62>>>

обіжники, а також обов'язкові постанови»⁹⁸, тобто це були насамперед підзаконні нормативні акти. Відомий російський учений Ю.А.Тихомиров вважає за необхідне замінити термін «акти управління» на «адміністративно-правові акти», оскільки змінилися предмет адміністративного права та коло відносин, що ним регулюються. Він пропонує за критерієм юридичної природи класифікувати їх на нормативні, індивідуальні, комплексні (містять елементи нормативних й індивідуальних) та рівнопарт-нерські (приміром, договори)⁹⁹.

У західних країнах термін «адміністративний акт» є загальновживаним і звучить та пишеться у багатьох мовах практично однаково (наприклад, administrative act — англійською, acte administratif — французькою, acto administrative — іспанською та португальською, atto amministrativo — італійською, verwltungsakt — німецькою тощо¹⁰⁰), проте має неоднакове значення. Скажімо, у Франції, фактично все, що виходить від адміністрації й має публічний характер, вважається адміністративними актами, які можуть бути односторонніми, двосторонніми чи багатосторонніми, індивідуальними та нормативними. До адміністративних актів у Франції відносять і адміністративні угоди.

Звідси за спрощеною схемою рішення органів влади за суб'єктом їх видання згідно з принципом розподілу влади можна було б поділити на законодавчі, адміністративні та судові. У такому разі нормативні акти, які видаються органами публічної адміністрації, також мали б вважатися одним з видів адміністративних рішень.

Проте у більшості країни Європи адміністративними актами є саме індивідуальні рішення та заходи. Приміром, у законодавстві ФРН адміністративним актом визнається «кожне розпорядження, рішення або інший захід, яким орган влади урегульовує окремо взяті випадки у сфері публічного права і який має безпосередню зовнішню правову дію»¹⁰¹.

При цьому під «заходами» розуміються, наприклад, знаки регулювальника дорожнього руху. В даному контексті окремі дослідники говорять про співвідношення двох видів адміністративних дій — акта і рішення—в тому сенсі, що практично будь-яке рішення можна вважати актом, але не всі акти є рішеннями¹⁰². Очевидно, тут необхідно розмежовувати рішення як волевиявлення і рішення як документ. Скажімо, реєстрацію договору оренди земельної ділянки, яка зовні виявляється у проставленні печатки та підписі посадової особи органу влади на дого-

⁹⁸ Див.: «Поділ II. Адміністративні акти» Адміністративного кодексу Української Соціялістич-ної Радянської Республіки 1927 року із «Збірника Узаконень та Розпоряджень Робітничо-Се-лянського Уряду України за 1927 рік — Офіційне Видання Народнього Комісаріяту Юстиції 31 грудня 1927 р. Ч. 63—65. Відділ Перший».

" Див.: Курс административного права и процесса / Под ред. Ю.А.Тихомирова. — М., 1998. — С. 140-141, 147.

¹⁰⁰ Див.: Зіллер Ж. Політико-адміністративні системи країн ЄС. Порівнял. аналіз / Пер. з фр. В.Ховхуна. - К.: Основи, 1996. - С 240.

¹⁰¹ § 35 закону ФРН про адміністративну процедуру.

¹⁰² Див.: Галлиган Д., Полянский ВВ., Старилов ЮН. Административное право: история развития и основные современные концепции. — М: Юристь, 2002. — С. 94—95.

62

>>>63>>>

ворі оренди земельної ділянки¹⁰³, можна розглядати як акт-волевияв-лення, адже перед тим перевіряється відповідність цього договору вимогам законодавства. Така реєстрація — не механічна дія, а у разі відмови у реєстрації особі видається рішення як традиційний документ. Загалом же, на нашу думку, адміністративна процедура має орієнтуватися насамперед на концепцію рішення, але не повинна виключати зі своєї уваги й інших дій (заходів) адміністрації, якими завершується розгляд та вирішення адміністративної справи (наприклад, уже згадана реєстрація деяких договорів). При цьому термін «акт» дає змогу об'єднати в собі рішення і дії (заходи).

Країни континентальної сім'ї права, які орієнтуються на Німеччину, також обмежують поняття адміністративного акта лише індивідуальними рішеннями та заходами публічної адміністрації. Наприклад, у Польщі адміністративним актом вважається владна юридична дія адміністративного органу, спрямована на виникнення конкретних, індивідуально визначених юридичних наслідків¹⁰⁴. Щоправда, у тій самій Польщі окремі «поточні» заходи адміністрації за законодавством не вважаються адміністративним актом, як, приміром, реєстрація дозволу на певну діяльність. Проте відмова в реєстрації з боку службовця, на якого покладені такі обов'язки, також вважається адміністративним актом¹⁰⁵. Загалом у підходах до розуміння поняття адміністративного акта в Європі домінує саме німецька доктрина, у якій поняття адміністративного акта є центральним поняттям адміністративного права. Зокрема, в документах Ради Європи, Європейської Комісії та Європейського Суду з прав людини під терміном «адміністративний акт» розуміється будь-який індивідуальний захід або рішення: а) який прийнято під час здійснення публічної влади; б) який має характер прямої дії та правомірно або неправомірно торкається прав, свобод та інтересів приватних осіб; в) який не є актом, що виконується під час здійснення судових функцій¹⁰⁶.

Зважаючи, що проект Адміністративно-процедурного кодексу України передбачає регулювання порядку розгляду та вирішення лише індивідуальних справ, є сенс звузити поняття адміністративного акта до індивідуального рішення, тобто рішення, що стосується прав, свобод та законних інтересів конкретних осіб. Зрештою, для уникнення будь-яких двозначно-стей можна користуватися і терміном «індивідуальний адміністративний акт». Відповідно, найважливішими ознаками адміністративного акта є зовнішня дія, тобто вплив адміністративного органу на приватних осіб, та індивідуальний характер, оскільки він стосується конкретного випадку і конкретних осіб.

¹⁰³ Див. пункт 12 Порядку державної реєстрації договорів оренди землі, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 2073 від 25 грудня 1998 року.

¹⁰⁴ Див., наприклад: Ochendowski Е. Prawo administracyjne, czeii ogölna. — Toruc, 2001. — S. 171. ¹⁰⁵Див.: Адміністративна процедура та контроль за діяльністю адміністративних органів в Угорщині, Польщі, Болгарії, Естонії та Албанії. — К.: Вид-во УАДУ, 1999. — С 68.

¹⁰⁶ Видання Ради Європи «Адміністрація і Ви. Принципи адміністративного права, що стосуються відносин між адміністративною владою і приватними особами» (переклад неофіційний). - 1996. - С 1.

63

>>>64>>>

Принагідно варто звернути увагу на проблему актів, які займають проміжне місце між нормативними й індивідуальними. Йдеться про акт, який не містить норм права, але вимоги якого стосуються кола осіб, що визначені або можуть бути визначені за загальними ознаками. Наприклад, орган місцевого самоврядування, який є власником громадського транспорту, вирішив перенести зупинку на 500 метрів. З одного боку, це рішення стосуватиметься багатьох осіб, але коло таких заінтересованих осіб при бажанні можна чітко визначити. На сьогодні такий різновид адміністративних актів як «загальні розпорядження» зустрічається, зокрема, у законодавстві ФРН та Естонії. На перспективу, щоб бути готовими до регулювання таких відносин, можна використовувати вже згадані Рекомендації Ради Європи, зокрема Рекомендацію щодо адміністративних процедур, які зачіпають велику кількість осіб¹⁰⁷. Проте видається, що саме введення в правовий обіг окремого виду таких адміністративних актів як «загальні розпорядження» є недоцільним.

Отже, в нашому розумінні адміністративний акт — це результативне вирішення певного казусу на основі норм адміністративного права, тобто це рішення адміністративного органу в індивідуальній адміністративній справі, яке стосується конкретних фізичних або юридичних осіб.

Для подальшого опрацювання проблематики адміністративних актів доцільно їх класифікувати. У доктрині ФРН¹⁰⁸ адміністративні акти за змістом поділяють на постановляючі, установлюючі (констатуючі), право-встановлюючі та такі, що розв'язують спір. Постановляючими є акти, що наказують, забороняють, дозволяють, відмовляють, обмежують, скасовують. Установлюючими актами констатується певний стан (наприклад, підтвердження місця проживання) тощо. Правовстановлюючі акти встановлюють певні правовідносини (наприклад, присвоєння статусу державного службовця). Адміністративні акти за характером дії щодо зачепленої особи поділяються на обтяжуючі (наприклад, донарахування податкового платежу) й сприяючі (приміром, рішення про призначення пенсії). За дією у часі адміністративні акти поділяються на разові (скажімо, рішення про виплату одноразової компенсації) й постійні (наприклад, дозвіл на зайняття підприємницькою діяльністю). Це лише кілька класифікацій, але вони суттєво допомагають враховувати різні особливості в ході регулювання багатьох важливих питань, скажімо, пов'язаних зі скасуванням адміністративних актів та відшкодуванням шкоди у зв'язку з таким скасуванням.