5. Плата за адміністративні послуги

Окремо необхідно зупинитися на проблемі платності адміністративних послуг. Деякі науковці, які не сприймають ідею «послуг» в публічному праві, зосереджують головну увагу саме на запереченні їх платності¹⁶¹. Тому слід іще раз зазначити, що введення в правовий обіг терміна «адміністративні послуги» не означає, що пропонується запровадити додатковий вид платної діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Навпаки, цей термін дає можливість припинити неправомірну практику заробляння на вже згаданих «платних послугах» типу ксерокопіювання, ламінування. Справжні адміністративні послуги (поки що переважно за формальними ознаками, а не за характером) реально вже існують, і йдеться лише про зміну формату відносин «влада — громадянин». І саме проблема оплатності послуг вимагає впорядкування, адже за одні

¹⁶⁰ Див.: Положення про акустичний режим у місті Львові, затверджене Ухвалою Львівської міської ради № 932 від 25 січня 2001 року.

¹⁶¹ Див.: Гаращук В. Управлінські послуги — новий інститут чи нова помилка? // Вісник АПН України. - 2001. - №3(26). - С 109-114.

128

>>>129>>>

послуги стягується державне мито (наприклад, за видачу паспорта), за інші — податкові збори (приміром, збір за видачу дозволу на розміщення об'єктів торгівлі та сфери послуг) чи інші форми платежів (скажімо, збір за реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності тощо). Крім того, можна виділити «завуальовані» види плати за адміністративні послуги. Наприклад, Законом України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців» передбачено внесення фізичною особою-підприємцем плати в розмірі трьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян за публікацію повідомлення про прийняття ним рішення щодо припинення підприємницької діяльності¹⁶². Чим керувався законодавець при запровадженні цієї вимоги, зрозуміти важко, тим більше, що ці кошти йдуть не до державного чи місцевого бюджету, а «на відшкодування витрат, пов'язаних із виданням спеціалізованого друкованого засобу масової інформації». На нашу думку, необґрунтованість цієї норми полягає ще й у тому, що підприємницький досвід особи міг бути просто невдалим, але особа, не маючи коштів на припинення діяльності, буде змушена і далі подавати звіти, декларації тощо, тобто формально залишатися підприємцем.

Інколи, заперечуючи платність адміністративних послуг, пропонується, щоб розгляд заяви щодо надання адміністративних послуг здійснювався безкоштовно для особи, а за сам документ — дозвіл, ліцензію, свідоцтво про реєстрацію тощо бралася плата у розмірі собівартості цього документа. Проте такий підхід видається непослідовним. Якщо вся процедура є безкоштовною для особи, хоча саме вона вимагає основних витрат, то незрозуміло, який економічний ефект має стягнення з особи плати за документ, собівартість якого в більшості випадків є незначною. За такого підходу було б логічно зробити все безкоштовним для особи. Проте це не лише нереально, а й несправедливо, про що вже говорилося вище¹⁶³. Можна ще додати, що встановлення справедливої чіткої плати за адміністративні послуги може запобігати корупції, адже «безкоштовна невизначеність» часто змушує шукати шляхів для визначеності, але не завжди законної. Крім того, плата за послуги може бути дієвим інструментом для мотивації службовців надавати послуги якісно, особливо у випадку, коли від цих коштів прямо залежатиме фінансування відповідного адміністративного органу та преміювання службовців. Зробити більшість адміністративних послуг безоплатними для користувачів сьогодні не наважуються навіть економічно розвинені держави. Хоча окремі адміністративні послуги повинні бути безплатними для особи, що вже теж зазначалося.

Іншим суттєвим питанням є визначення розміру плати та порядку її внесення. Як уже зазначалося, найзручніше, коли плата за адміністративні послуги визначається у фіксованому розмірі («збір»). Для всіх осіб розмір цього збору має бути однаковим та визначеним законом або в порядку, встановленому законом. В основу визначення розміру збору має бути по-

"^! Див. частину 13 та 19 статті 22 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців» від 15 травня 2003 року (Закон набуває чинності з 1 липня 2004 року).

¹⁶⁵ Див. розділ цієї книги «Витрати в адміністративній процедурі».

9-4-164 129

>>>130>>>

кладено собівартість надання певного виду послуг. Ця цифра має бути усередненою, і навіть якщо в певних випадках реальна собівартість є трохи вищою або нижчою, буде справедливо всім платити однакову суму. У сучасній демократичній державі обов'язково проводяться консультації з громадськістю перед визначенням відповідних розмірів зборів у нормативному порядку. Визначаючи розмір плати за послуги, необхідно також враховувати недопустимість обмеження реалізації прав і свобод громадян через надмірну плату за адміністративні послуги. Наприклад, згідно зі статтею 36 Конституції України, громадяни мають право на свободу об'єднання в громадські організації. Закон України «Про об'єднання громадян» від 16 червня 1992 року виділяє три види громадських організацій: міжнародні, всеукраїнські та місцеві. Проте розмір плати за реєстрацію громадської організації, який встановлено Кабінетом Міністрів України, важко назвати обгрунтованим. Зокрема, сьогодні за реєстрацію місцевої громадської організації необхідно сплатити 170 гривень, всеукраїнської — 340 гривень, а міжнародної — 85 гривень та 500 доларів США або еквівалент цієї суми¹⁶⁴. Але хіба обгрунтовано стягувати з громадських організацій, більшість із яких є неприбутковими, такі кошти, коли навіть реєстрація суб'єктів підприємництва коштує менше?

Хоча випадки, коли плата за адміністративні послуги може бути дуже високою і вочевидь не співвідноситися із собівартістю їх надання, справді можливі. Скажімо, вартість ліцензії на торгівлю алкогольними напоями може бути окремим джерелом наповнення доходної частини Державного бюджету. І це цілком виправдано, насамперед й через те, що користувачі таких послуг у перспективі отримуватимуть надприбутки.

Порядок оплати теж має бути раціональним. Так, може бути щонайменше два механізми оплати адміністративних послуг. Якщо плата відносно невисока, а ймовірність прийняття негативного рішення незначна, то оплата може здійснюватися перед або разом із поданням заяви на отримання адміністративної послуги. У такому разі особа сама зважує на ризики. Скажімо, випадки відмови в реєстрації суб'єктом підприємницької діяльності фізичної особи досить виняткові, тому тут цілком обгрунтовано брати плату наперед. В іншому випадку, тобто коли плата за послугу доволі висока, а дискреційні повноваження (можливість розсуду) органу широкі, доцільно, щоб плата вносилася після прийняття позитивного рішення. Приміром, саме за таким принципом сьогодні вноситься плата за видачу ліцензії — після прийняття позитивного рішення, але перед оформленням ліцензії¹⁶⁵. У таких випадках можна стягувати окремо витрати на провадження (у наших умовах бажано також у фіксованому розмірі). Тобто буде два платежі: перший — за розгляд справи, а другий — у разі прийняття позитивного рішення. Проте адміністративних послуг із таким порядком оплати повинно бути якнайменше.

¹⁶⁴ Див.: Постанова Кабінету Міністрів України «Про порядок справляння і розміри збору за реєстрацію об'єднань громадян» N° 143 від 26 лютого 1993 року.

'" Див. частину першу статті 14 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» від 1 червня 2000 року.

130

>>>131>>>

Гарним зразком законодавчого врегулювання відносин щодо оплати державних послуг є Закон Фінляндії 1992 року «Про збір оплати з користувачів державних послуг»¹⁶⁶, у якому визначені критерії платності та безоплатності послуг, критерії визначення розміру плати тощо. На нашу думку, проблема впорядкування оплати публічних послуг загалом та адміністративних зокрема також вимагає розв'язання на загальнодержавному рівні.

б. НЕДОЛІКИ ІСНУЮЧОЇ ПРАКТИКИ НАДАННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ

Сучасна вітчизняна організація надання адміністративних послуг полягає в тому, що існує багато фізичних перешкод для звернення громадян за адміністративними послугами. Адміністративні органи розпорошені територіально, що вимагає значних ресурсів приватної особи для відвідування нею різних органів. У більшості органів існують обмежені дні та години прийому громадян, які до того ж не завжди враховують критерій зручності для приватних осіб. Приміром, за дозволом на право розміщення об'єкта дрібнороздрібної торгівлі у Галицькому районі Львова можна звернутись лише один раз на тиждень — у четвер з 9.15 до 11.00. Для того щоб оплатити послугу, необхідно йти в банк, що також не зовсім зручно для особи. Проблемою є недостатність інформації щодо порядку отримання адміністративних послуг. Зрештою, самі органи влади потерпають від прийомних днів.

Серйозною проблемою у наданні адміністративних послуг можна назвати суперечливість правового регулювання. І якщо на рівні централізованого регулювання ще можна розібратися в ієрархії правових джерел, то на рівні локального регулювання ситуація особливо складна. Місцева влада часто приймає нові акти, не скасовуючи попередніх. При цьому відсутні можливості систематизованого доступу до більшості нормативних документів в органах місцевого самоврядування. Не приділяється належна увага питанням процедури. Порядок надання деяких послуг встановлено самим органом для себе¹⁶⁷, що, на нашу думку, неприпустимо. Часто місцева влада залишає за собою такі повноваження, які вже в принципі перестали існувати. Приміром, виконком Львівської міської ради до останнього часу зберігав за собою право вирішення такого питання як «прописка і перепрописка іногородніх громадян». Тобто є певна інертність і тенденція до накопичення обсягу повноважень.

Щодо встановлення строків вирішення питань і процедури необхідно зауважити, що, як правило, загальний строк надання послуги є набагато більшим, а процедура складнішою, адже майже завжди треба подавати ще

^1И Див.: Акт про збір оплати з користувачів державних послуг (21 лютого 1992 року /150) // Впровадження системи збору оплати з користувачів державних послуг: Теорія і практика: Пер. з англ. та фр. /Ресурс. Центр розвитку громад, орг. «Гурт». — К..: Вид. дім «Км Академія», 2001. - С 48-52.

¹⁶⁷ Див., наприклад, Положення про продаж патенту на право оренди будівель (споруд, приміщень), затверджене ухвалою Львівської міської ради № 1141 від 5 липня 2001 року.

Q. 131

>>>132>>>

певні довідки чи інші документи. А це вимагає «попередніх» зусиль, втрат часу і коштів. Та навіть установлені строки для надання деяких послуг є необгрунтовано довгими. Наприклад, для реєстрації об'єднань громадян передбачений аж двомісячний строк.

Окреме застереження можна зробити щодо надання адміністративних послуг в містах із районним поділом. У Львові це зумовлено ще й політикою надання більшої свободи районним адміністраціям¹⁶⁸. Саме тому в районних адміністраціях міста Львова нема єдиного підходу до визначення організаційних структур та розподілу повноважень між ними. Відсутній єдиний підхід у встановленні переліку повноважень районних адміністрацій, тобто деякі адміністрації надають такі послуги, яких не надають інші. На нашу думку, оскільки від виборців політичну владу у виконавчій владі місцевого самоврядування отримує лише міський голова, то лише він несе політичну відповідальність за дії влади. Тому доцільно, щоб правила розгляду тих чи інших звернень в різних районах міста були однотипними. Принаймні не повинно бути принципових розбіжностей, адже такі відмінності ведуть до несправедливості, якщо, скажімо, в одному районі певне питання вирішується за тиждень, а в іншому — за місяць.

Серед найбільш типових порушень законодавства надання адміністративних послуг варто назвати вимагання документів, не передбачених законодавством, а також порушення строків надання окремих видів послуг. Наприклад, в окремих районах Львова для призначення субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг безпідставно вимагаються паспорти, трудові книжки пенсіонерів, пенсійні посвідчення непрацюючих громадян, свідоцтва про право власності на житло. Неправомірно встановлюється місячний строк для вирішення цього питання, хоча законодавством передбачено 10-денний строк для прийняття рішення про призначення субсидії¹⁶⁹. Так само неправомірно встановлено місячний строк і для призначення державної допомоги сім'ям з дітьми, тоді як Закон «Про державну допомогу сім'ям з дітьми» дає 10 днів для прийняття рішення і 5 днів для направлення рішення заявнику. В одному з районів безпідставно вимагається ідентифікаційний номер платника податків та ощадна книжка на ім'я заявника. Часто необгрунтовано вимагаються нотаріально посвідчені копії документів. Усі ці «дрібнички» створюють додаткові клопоти для громадян.

Наприклад, для вирішення питання продажу земельних ділянок не-сільськогосподарського призначення відділ плати за землю Львівського міськвиконкому вимагає нотаріально посвідчену копію свідоцтва про державну реєстрацію суб'єкта підприємницької діяльності, копію статуту, нотаріально-посвідчену копію договору купівлі-продажу об'єкта нерухо-

¹⁶⁸ Районні адміністрації у Львові є виконавчими органами Львівської міської ради, тобто це органи місцевого самоврядування.

¹⁶⁹ Постанова Кабінету Міністрів України «Про заходи щодо подальшого вдосконалення надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива» № 1050 від 22 вересня 1997 року.

132

>>>133>>>

мого майна, що розташоване на земельній ділянці... Усі ці вимоги не узгоджуються із законодавством¹⁷⁰, яким передбачено, що в таких випадках має подаватися копія свідоцтва про державну реєстрацію суб'єкта підприємницької діяльності (але це не має бути нотаріально посвідчена копія), а копія статуту взагалі не вимагається. Актом уряду також встановлено, що повинен подаватися договір купівлі-продажу об'єкта нерухомого майна, розташованого на земельній ділянці, а не його нотаріально посвідчена копія.

Іншим негативним прикладом із сучасної практики можна назвати підхід до організації адміністративних відносин влади з приватними особами через оформлення різноманітних договорів. Наприклад, у Львівському міському управлінні земельних ресурсів для отримання довідки про грошову оцінку земельної ділянки особі необхідно подати «заяву-договору». За змістом формуляр цього документа схожий на звичайну заяву, але з тією відмінністю, що особа «гарантує оплату». Погодитись із такою практикою не можна, адже фактично подібні «договори» використовуються для отримання додаткового, але не зовсім чесного, фінансування органом влади. Приватній особі, як правило, не повідомляється, що вона не зобов'язана укладати такий договір. Це дає можливість стягувати плату з одних осіб і не робити цього щодо інших. З точки зору права, якщо особа повинна оплатити певну послугу відповідно до законодавства, то некоректно називати такі відносини «договірними», адже в цих випадках ні адміністрація, ні приватна особа не можуть домовлятися про зміну розміру плати чи інших умов цього «договору» тощо.

Можна зробити й інші загальні зауваження щодо практики надання адміністративних послуг. У деяких випадках намагання зробити процедуру прийняття рішень більш демократичною може мати інші наслідки. Зокрема, розгляд багатьох звернень в органах місцевого самоврядування здійснюється різноманітними комісіями, від яких залежить прийняття рішення у справі. Наприклад, для розгляду будівельних питань існує міжвідомча комісія, до складу якої повинні входити представники різних структур та органів як самоврядування, так і виконавчої влади. Але проблема в тому, що для функціонування цих комісій існують об'єктивні перешкоди, особливо на районному рівні. Навіть сформувати такі комісії складно, адже на всі райони не вистачає представників відповідних органів чи установ, не кажучи вже про те, щоб забезпечити їхню присутність на засіданні. Є складність і в тому, що комісії збираються, як правило, один раз на місяць. Виходить, що в деяких випадках для вирішення навіть дрібного питання необхідно чекати не менше місяця. Тому, на нашу думку, підходити до використання такого інструменту всебічного вивчення питання та забезпечення прозорості під час прийняття рішення, як комісії, необхідно обережно. Скажімо, якщо можна обмежитися прийняттям рішень у єдиному структурному підрозділі на основі висновків різних служб і не вима-

¹⁷⁰ Порядок подання заяви (клопотання) про продаж земельних ділянок несільськогосподарсь-кого призначення, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України № 440 від 24 березня 1999 року.

133

>>>134>>>

гається обговорення питання, бажано обходитись без створення комісій. Зовсім недоцільно запроваджувати такі комісії, якщо немає об'єктивних можливостей забезпечення їх діяльності.

Інший приклад із практики. Для вирішення питання щодо приватизації орендованого гаража у Львові передбачено процедуру погодження цього рішення з депутатом міської ради, на території виборчого округу якого розташований гараж. Можливо, цей механізм породжений недовірою до виконавчих органів ради і бажанням здійснення суспільного контролю за цією сферою відносин. Проте таке «погодження» не лише видається зайвою бюрократичною перепоною, а й може створювати умови для вчинення корупційних діянь.