1. Значення теорії послуг

Завданням цієї роботи, крім аналізу загальної адміністративної процедури, є також дослідження проблематики так званих адміністративних послуг (мається на увазі дозвільно-реєстраційна та інша подібна діяльність)¹⁴².1 якщо тематика адміністративної процедури має передусім правовий характер, то проблематика адміністративних послуг значною мірою стосується організаційних питань.

Теорію публічних послуг запозичено з досвіду розвинених держав (Велика Британія, США, Канада та ін.), де з 80-х років XX століття відбулася зміна пріоритетів у державній діяльності, а також у засадах і формі відносин між владою і громадянами. Людина, її права та свободи визнані головною соціальною цінністю, а головним завданням публічної адміністрації визначено саме надання якісних послуг громадянам. Відповідно, громадяни у відносинах із владою є не прохачами, а споживачами послуг. При цьому держава в особі публічних суб'єктів орієнтується на потреби особи, так само як у приватному секторі надавачі послуг орієнтуються на потреби споживача («клієнта»), його запити та очікування.

В Україні при використанні категорії «послуги» головний акцент робиться на юридичних аспектах, і зокрема, на адміністративній процедурі їх надання. Пояснити це можна тим, що головними ідеологами запровадження теорії послуг в Україні є, насамперед, представники науки адміністративного права (В.Б.Авер'янов, І.Б.Коліушко). Через те що головними опонентами цієї теорії є також представники юридичної науки, які ставлять під сумнів саму можливість вживання категорії «послуги» відносно діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, це зумовило особливо жваві дискусії з даного питання саме в юриспруденції.

Але, крім ідеологічного значення категорії «послуги» є й інші причини, які зобов'язують нас вивчати проблематику адміністративних послуг для потреб практики. По-перше, термін «послуги» в публічному праві вже зустрічається, і не лише в програмних документах з адміністративної реформи, а й у чинних нормативно-правових актах, у яких згадуються поняття «державних послуг»¹⁴³ та «платних послуг», що надаються органами влади¹⁴⁴. При цьому теперішня практика використання категорії «послуги» відносно органів виконавчої влади не має майже нічого спільного з докт-

¹⁴² Іноді їх іще називають управлінськими, або виконавськими, послугами.

¹⁴³ Підпункт 7.11.13 статті 7 Закону України «Про оподаткування прибутку підприємств» у редакції від 22 травня 1997 року.

¹⁴⁴ Див., наприклад: Перелік платних послуг, що можуть надаватися митними органами, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України № 1952 від 25 грудня 2002 року; Перелік платних послуг, що надаються підрозділами Державної автомобільної інспекції Міністерства внутрішніх справ, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України № 556 від 23 травня 2001 року; Положення про проведення статистичних спостережень та надання органами державної статистики послуг на платній основі, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 8 грудня 2000 року №1659; Порядок виконання земельно-кадастрових робіт та надання послуг на платній основі державними органами земельних ресурсів, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України № 1619 від 1 листопада 2000 року; Перелік платних послуг, що можуть надаватися підрозділами Державної пожежної охорони Міністерства внутрішніх справ, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України № 798 від 15 травня 2000 року.

116

>>>117>>>

риною послуг у західному розумінні. В Україні фактичним мотивом впровадження категорії послуг стала потреба заробляння додаткових коштів органами виконавчої влади, державними установами та організаціями. Тому чітке виокремлення категорії адміністративних послуг дає можливість припинити цю практику і забезпечити правомірне та ефективне використання публічних ресурсів. Стане можливим відмежувати господарську діяльність, яку нерідко здійснюють адміністративні органи, якщо оглянути ті ж самі переліки «платних послуг», і послуги, які надаються через реалізацію владних повноважень адміністративних органів. До речі, в цьому питанні намагається розібратися і наш уряд, але, на жаль, поки що ми рухаємося шляхом «комерціалізації» органів виконавчої влади¹⁴⁵. По-друге, розуміння юридичного змісту такого явища як адміністративні послуги дає змогу уніфіковано регулювати відповідні відносини, та впроваджувати нові організаційні форми їх надання через так звані «виконавчі агенції» та «універсами послуг», що набуло поширення в багатьох західних країнах. Крім того, виокремлення відносин щодо надання адміністративних послуг може використовуватися для розмежування діяльності органів влади щодо вироблення політики та поточного адміністрування. З огляду на це цілком очевидною є практична потреба в дослідженні питання послуг у публічному праві. І це теоретичне дослідження мало б відповісти принаймні на питання: в яких випадках може йтися про послуги публічної адміністрації.

В англійській мові для позначення категорії публічних послуг вживається термін «public services». Але через особливості категорійного апарату, так само, як термін «публічна адміністрація» помилково перекладається як «державне управління», замість терміна «публічні послуги» у нас прижився спочатку термін «державні послуги». У Концепції адміністративної реформи в Україні паралельно використовувалися терміни «державні послуги» і «управлінські послуги». При цьому особливої межі між ними не проводилося. Останнім часом найбільш уживаним став термін «адміністративні послуги», оскільки справедливо вважається, що категорія «управлінських послуг» вже має своє змістове навантаження в економічній науці. Прикметник «адміністративні» є більш вдалим і тому, що вказує на суб'єкта, який надає такі послуги, — на адміністрацію, адміністративні органи. Крім того, прикметник «адміністративні» характеризує владно-публічну (адміністративну) природу діяльності щодо надання цих послуг.

Для цілей підвищення ефективності виконання завдань держави та місцевого самоврядування доцільно використовувати «найширше» поняття — «публічні послуги», тобто всі послуги, які надаються публічним сектором і за надання яких відповідальність несе публічна влада. Але зважаючи на проблематичність перспектив реформування найближчим часом таких сфер публічного сектора як охорона здоров'я, комунальні послуги тощо, є цілком обгрунтованою пропозиція обмежитися для початку впорядкуванням системи адміністративних послуг, тобто послуг, що надаються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Тим більше, що і

¹⁴⁵ Див.: Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження плану заходів щодо оптимізації господарської діяльності органів виконавчої влади» № 702 від 12 грудня 2002 року.

117

>>>118>>>

адміністративна реформа в Україні, принаймні дотепер, обмежувалася реформуванням органів виконавчої влади та системи державної служби. Тому для того щоб навести хоча б елементарний порядок у сфері публічних послуг, необхідно чітко розібратися з понятійним апаратом (термінами) та найважливішими ознаками окремих видів публічних послуг.

2. АДМІНІСТРАТИВНІ ТА ІНШІ ПУБЛІЧНІ ПОСЛУГИ 2.1. Види публічних послуг

Перш ніж дати визначення поняття «адміністративні послуги», необхідно ще раз проаналізувати прояви діяльності публічної адміністрації та знайти серед них місце послуг. При цьому сам термін «послуги» повинен зберігати те саме змістове навантаження, що й у приватному секторі та приватному праві. Тобто послуги — це діяльність щодо задоволення певних потреб особи, і здійснюється ця діяльність за ініціативою особи, на її прохання. У даному разі не треба лякатися запозичення категорійного апарату чи навіть цілих правових механізмів із приватного права, тим більше, що цей випадок — не виняток (запозиченим зі сфери приватного права є, приміром, інститут «публічно-правового договору» тощо).

Адміністративні органи мають такі найбільш типові відносини з приватними особами як здійснення різних видів «втручальної» діяльності, а також розгляд звернень (заяв, скарг та пропозицій) громадян. Саме в цій другій групі й слід шукати те, що можна назвати послугами, адже особа сама звертається до адміністративного органу, оскільки рішення або дія адміністративного органу необхідні для реалізації прав цієї особи.

Як уже зазначалося, у Законі України «Про оподаткування прибутку підприємств» дається визначення терміна «державні послуги» як «будь-яких платних послуг, обов'язковість отримання яких встановлюється законодавством та які надаються фізичним чи юридичним особам органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та створеними ними установами і організаціями, що утримуються за рахунок коштів відповідних бюджетів». У цьому визначенні є очевидним той недолік, що до державних віднесені й послуги, які надаються органами місцевого самоврядування та створеними ними установами і організаціями.

Але загалом, виходячи з ознаки суб'єкта, що надає послуги, можна запропонувати для використання таку класифікацію публічних послуг.

Державні послуги — це послуги, що надаються органами державної влади (насамперед, виконавчої) та державними підприємствами, установами, організаціями. До державних послуг повинні відноситися також послуги, які надаються недержавними організаціями в порядку виконання делегованих повноважень. У цьому випадку на перше місце для визначення природи послуги ставиться не безпосередній суб'єкт її надання, а суб'єкт, який несе відповідальність за надання цієї послуги, та джерело фінансування надання даного виду послуг, тобто вид бюджету.

118

>>>119>>>

Муніципальні послуги — це послуги, що надаються органами місцевого самоврядування та комунальними підприємствами, установами, організаціями. Термін «муніципальні» критикується як такий, що не відповідає Конституції України, яка для характеристики місцевого самоврядування користується прикметником «комунальні». На нашу думку, поняття «комунальних послуг» є менш вдалим, оскільки автоматично асоціюється з послугами щодо забезпечення водою, електрикою тощо. Вживаний у вітчизняному адміністративному праві прикметник «громадські» також не зовсім коректний, адже допускає змішування діяльності органів місцевого самоврядування з діяльністю громадських організацій (фактично саме останні надають громадські послуги).

Державні та муніципальні послуги разом можна назвати публічними послугами. Тобто публічні послуги — це всі послуги, що надаються публічним сектором, а також приватним сектором під відповідальність публічної влади та за рахунок публічних коштів.

Адміністративні послуги — це та частина публічних послуг, які надаються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування і надання яких пов'язане з реалізацією владних повноважень.

2.2. Ознаки адміністративних послуг

На нашу думку, раціонально акцентувати увагу на адміністративних послугах, оскільки для підвищення ефективності державного управління та місцевого самоврядування упорядкування вимагає саме діяльність органів виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Можна виділити такі формальні ознаки адміністративних послуг:

1) адміністративна послуга надається за заявою особи;

2) надання адміністративних послуг пов'язано із забезпеченням умов для реалізації суб'єктивних прав конкретної особи;

3) адміністративні послуги надаються адміністративними органами (насамперед органами виконавчої влади та місцевого самоврядування) і обов'язково через реалізацію владних повноважень. Тобто отримати конкретну адміністративну послугу можна лише у відповідному (як правило, тільки одному) адміністративному органі;

4) результатом адміністративної послуги в процедурному значенні є адміністративний акт (рішення або дія адміністративного органу, яким задовольняється заява особи). Такий адміністративний акт має конкретного адресата — споживача адміністративної послуги, тобто особу, яка звернулася за даною послугою.

Крім того, формальною ознакою адміністративної послуги можна вважати наявність спеціального правового регулювання порядку надання таких послуг. В ідеалі право на отримання особою конкретної адміністративної послуги та відповідне повноваження адміністративного органу має бути безпосередньо передбачене законом.

В.Б.Авер'янов серед обов'язкових ознак адміністративних (виконавських) послуг називає те, що «приватні особи мають право на свій розсуд...

119

>>>120>>>

користуватися результатами наданих послуг»¹⁴⁶. З таким висновком у най-загальнішому вигляді можна погодитися. Хоча, з іншого боку, прийняте щодо приватної особи рішення в багатьох випадках породжує і зобов'язання, яких неможливо уникнути. Наприклад, якщо особа зареєструвалася суб'єктом підприємницької діяльності, вона не може просто викинути своє свідоцтво. Особі потрібно або стати на облік у низці державних органів та регулярно подавати певні звіти, або ж звернутися знову до реєстраційного органу із заявою про скасування державної реєстрації суб'єкта підприємницької діяльності.

Як другорядну ознаку адміністративних послуг можна виділити їх типовість, або ординарність. Ця ознака особливо актуальна для адміністративних послуг, які можуть надаватися через «універсами послуг», де спілкування між адміністративним органом і особою фактично є «документальним» і, як правило, не вимагає особистого вислуховування особи.

Отже, адміністративна послуга — це спрямована на забезпечення умов для реалізації суб'єктивних прав фізичної або юридичної особи публічно-владна діяльність адміністративного органу, яка здійснюється за заявою особи. Офіційний проект Адміністративно-процедурного кодексу України на сьогодні закцентував увагу на тому, що послуга — це результат діяльності адміністративного органу, яка здійснюється за заявою фізичної або юридичної особи, щодо юридичного оформлення умов реалізації її прав, свобод та законних інтересів. Можливо, це навіть більш вдале визначення поняття, яке звертає увагу саме на результат, а отже, і на цілісний характер адміністративної послуги. Щоправда, дискусійним є використання такої підстави для надання адміністративних послуг як «законні інтереси», адже в цьому випадку особа не має права вимоги.

У цьому сенсі адміністративною послугою можна вважати розгляд не кожної заяви, адже іноді заява може не стосуватися суб'єктивних прав конкретної особи, а мати радше характер пропозиції (петиції). Наприклад, особа подала до місцевого органу влади заяву з проханням встановити ліхтар біля її будинку. В даному випадку рішення не має адресного характеру, і в принципі могло би бути прийняте навіть без відповідного звернення особи. Тому розгляд пропозицій особи навряд чи можна віднести до категорії послуг, оскільки він не пов'язаний із суб'єктивними правами окремої особи. Видається недоречним відносити до категорії адміністративних послуг і звернення особи зі скаргою. Формально скарзі завжди передує заява, оскільки перед тим як скаржитись особа спочатку подавала заяву. Тому задоволення скарги означає задоволення первинної заяви.

Слід відзначити, що ми не знаємо прикладів використання поняття «послуги» саме в адміністративно-процедурному праві західних країн, хоча термін «публічні послуги» загалом зустрічається у законодавстві таких країн як США, Велика Британія, Канада. Оскільки основна орієнтація щодо покрашення функціонування публічної адміністрації в цих країнах робиться

¹⁴⁶ Авер'янов В.Б. Спрямованість на забезпечення прав громадян — демократична сутність влади // Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В.Б.Авер'янова. — К.: Ін-Юре, 2002. - С 150.

120

>>>121>>>

саме на використанні стандартів і механізмів приватного сектора, категорія «послуги» вживається досить часто. У країнах романо-германської сім'ї права домінуючим залишається традиційний підхід нормативного визначення відносин між владою і приватними особами через використання таких категорій як «повноваження» адміністративних органів, «функції», «завдання» тощо.

Німецький проф. О.Люхтергандт вважає, що поняття адміністративних (управлінських) послуг не охоплює речових (скажімо, видача самої паспортної книжки) і фінансових послуг (приміром, видача грошей соціально незахищеним особам), розуміючи при цьому під управлінськими (адміністративними) послугами «позитивні» індивідуальні акти, які приймаються з метою задоволення певних інтересів фізичних або юридичних осіб¹⁴⁷. На нашу думку, можна говорити про адміністративні послуги як про широке поняття, що передбачає прийняття індивідуального адміністративного акта, незалежно від специфіки його юридичного оформлення чи навіть виконання. Адже в усіх випадках, чи йдеться про видачу паспорта, реєстрацію особи підприємцем чи про призначення державної соціальної допомоги, спочатку приймається саме адміністративний акт. Потім він оформлюється у вигляді документа, який потрібен особі, — паспорт, свідоцтво. Або ж адміністративний акт виконується через видачу грошової допомоги тощо.

Загалом підтримуємо думку І.Б.Коліушка, який вважає, що у зв'язку з однорідністю відносин щодо надання адміністративних послуг, однорідністю норм, якими регулюються ці відносини, тривалою історією та широкою правовою базою, адміністративні послуги заслуговують на виділення в окремий інститут права, який в адміністративному праві за значенням має стояти в одному ряду з інститутом адміністративної відповідальності¹⁴⁸. Таке бачення проблеми відкриває нові можливості розвитку адміністративного права та реформування публічної адміністрації.