- •1. Публічна адміністрація як центральна категорія адміністративного права
- •2.3. Визначення адміністративної процедури
- •3. Види адміністративної процедури 3.1. Критерії класифікації
- •4. Принципи адміністративної процедури
- •5. Учасники адміністративної процедури 5.1. Адміністративний орган
- •6.5. Обов'язки адміністративного органу
- •7.2. Форма та зміст
- •7.3. Чинність
- •7.4. Скасування та нікчемність
- •9. Витрати в адміністративній процедурі 9.1. Тягар витрат та порядок оплати
- •Глава 2. Відносини між адміністративним органом і особою
- •Глава 3. Загальні вимоги до провадження за заявою
- •Глава 4. Формальна процедура
- •Глава 5. Загальні вимоги до провадження за ініціативою адміністративного органу
- •Глава 6. Здійснення контрольних повноважень адміністративних органів
- •1. Значення теорії послуг
- •3. Проблеми «переліків платних послуг» 3.1. Правові основи
- •3.2. Деякі типові недоліки «переліків платних послуг»
- •4. Класифікація адміністративних послуг
- •5. Плата за адміністративні послуги
- •7. Краща організація надання адміністративних послуг
- •2. Теоретичні засади
- •3. Недоліки існуючої практики надання адміністративних послуг з позиції громадян
- •4. Плата за адміністративні послуги
- •5. Покращення якості надання адміністративних послуг
- •6. Визначення стандартів якості адміністративних послуг
- •7. Правове регулювання
- •§ 1. Сфера застосування. (1) Цей закон поширюється на публічно-правову адміністративну діяльність органів влади:
- •§ 2. Винятки зі сфери застосування. (1) Цей закон не поширюється на діяльність церков, релігійних об'єднань і світоглядних товариств, а також їхніх спілок та установ.
- •§ 3. Територіальна компетенція. (1) Територіальна компетенція належить:
- •§ 4. Обов'язок взаємодопомоги адміністративних органів. (1) На прохання інших органів влади кожний орган влади надає їм додаткову допомогу (взаємодопомога адміністративних органів).
- •§ 5. Передумови і межі взаємодопомоги адміністративних органів. (1) Орган може звернутися з проханням про взаємодопомогу у випадках, коли:
- •§ 13. Учасники. (1) Учасниками є:
- •§ 16. Офіційне призначення представника. (1) Якщо представник відсутній, то суд у справах опіки може на прохання органу влади призначити прийнятного представника
- •§ 20. Виключені особи. (1) в рамках адміністративної процедури на стороні органу влади не може виступати той, 1. Хто сам є учасником;
- •§ 21. Сумніви щодо неупередженості. (1) Якщо існує причина, яка дає змогу обгрунтувати недовіру щодо неупередженого виконання службових
- •§ 23. Офіційна мова. (1) Офіційною мовою є німецька.
- •§ 26. Засоби доказування. (1) Орган використовує засоби доказування, які він згідно зі службовим обов'язком вважає необхідними для дослідження обставин справи. Зокрема він може:
- •§ 31. Строки і засідання. (1) На обчислення строків та призначення засідань відповідно поширюються § 187—193 Цивільного кодексу, якщо в абзацах 2—5 не встановлено іншого.
- •§ 37. Визначеність і форма адміністративного акта. (1) За змістом адміністративний акт має бути достатньо визначеним.
- •§ 45. Виправлення процедурних та формальних помилок. (1) Порушення норм щодо процедури та форми, які не призводять, згідно з § 44, до нікчемності адміністративного акта, не беруться до уваги, якщо:
- •§ 51. Відновлення процедури. (1) За заявою зачепленої особи орган влади повинен прийняти рішення стосовно відкликання або внесення змін до адміністративного акта, який не підлягає оскарженню, якщо:
- •§ 53. Переривання перебігу строків давності адміністративним актом. (1)
- •§ 62 Додаткове застосування положень. Якщо в § 54—61 не визначається інше, то застосовуються всі інші положення цього Закону. Додатково відповідно застосовуються положення Цивільного кодексу.
- •§ 63. Застосування положень про формальну адміністративну процедуру.
- •§ 64. Форма заяви. Якщо формальна адміністративна процедура передбачає подання заяви, то вона повинна подаватися у письмовій формі або заноситись до протоколу в самому органі.
- •§ 66. Обов'язкове заслуховування учасників. (1) у формальній адміністративній процедурі можливість для виступу повинна надаватись учасникам до прийняття рішення.
- •§ 69. Рішення. (1) Орган виносить рішення після оцінювання всього результату проведення процедури.
- •§ 71А. Застосування. Якщо адміністративна процедура має на меті надання дозволу (дозвільна процедура), що слугує втіленню планів у рамках економічної діяльності заявника, застосовуються § 71ь—71е.
- •§ 71 Є. Конференція з заявником. На вимогу заявника орган влади повинен організувати нараду з усіма органами, які беруть участь у процедурі, та заявником.
- •§ 76. Зміни плану до завершення проекту. (1) Якщо до завершення проекту в затверджений план вносяться зміни, то необхідне проведення нової процедури затвердження плану.
- •1991 Року189
- •1. Розділ: Органи
- •§ 1. Предметна і територіальна компетенція органів визначається приписами щодо сфери їхньої діяльності та адміністративними приписами.
- •§ 3. Якщо зазначені в § 1 приписи не окреслюють територіальну компетенцію, то вона визначається:
- •§ 5. (1) Спори про компетенцію між органами вирішує спільний вищий орган, який може мати предметну компетенцію.
- •§ 7. (1) Адміністративні органи повинні утримуватися від виконання своїх обов'язків та призначати заступника:
- •2. Розділ: Учасники та їх представники
- •§ 9. У разі виникнення питання про особисту право— та дієздатність учасників орган, якщо адміністративними приписами не передбачено іншого, робить висновок згідно з приписами цивільного права.
- •§ 12. Приписи цього федерального закону щодо учасників поширюються на їхніх законних представників і уповноважених.
- •§ 19. (1) Орган має право викликати осіб, місце проживання (місцезнаходження) яких належить до сфери його діяльності й присутність яких
- •4. Розділ: Вручення
- •5. Розділ: Строки
- •6. Розділ: Покарання за порушення порядку та
- •II. Частина: Попереднє розслідування 1. Розділ: Мета і хід попереднього розслідування
- •§ 44. (1) Про кожне усне слухання складається протокол слухання відповідно до § 14 і 15.
- •§ 44А. (1) Якщо в адміністративній справі або в об'єднаних адміністративних справах братимуть участь більше ніж 100 осіб, то орган може повідомити про заяву або заяви через едикт.
- •§ 49. (1) Свідок може відмовитися від надання пояснень:
- •§ 51D. § 51а—51с стосуються також учасників.
- •§ 52. (1) Якщо необхідне вивчення доказу експертом, то повинні залучатися службові експерти (офіційні експерти), придані органу або наявні в його розпорядженні.
- •§ 53. (1) До офіційних експертів застосовується § 7. Інші експерти підлягають відводу, коли наявна одна з причин пунктів 1—3, 5 абзацу 1 § 7; крім
- •III. Частина: Рішення190
- •§ 58. (1) Кожне рішення має чітко означуватись як таке і містити текст рішення та роз'яснення способів оскарження.
- •§ 60. В обгрунтуванні мають чітко і оглядово викладатися результати попереднього розслідування, визначальні для оцінки доказів міркування, і оцінка правового питання, що на них спирається.
- •§ 61А. У рішеннях, які приймаються в останній інстанції, має бути зазначено:
- •§ 62. (1) Якщо в адміністративних приписах не визначається інше, то рішення можуть видаватися як у письмовій, так і в усній формі.
- •IV. Частина: Правовий захист 1. Розділ: Апеляція
- •§ 64. (1) Вчасно подані апеляції мають дію відстрочення.
- •§ 66. (1) Необхідні доповнення попереднього розслідування апеляційний орган має доручити підпорядкованому органу першої інстанції або провести їх сам.
- •§ 67. Частина III застосовується також до рішень апеляційного органу, але рішення обґрунтовується і тоді, коли заява на апеляцію задовольняється.
- •2. Розділ: Особливі положення для процедури в незалежних адміністративних сенатах
- •§ 67D. (1) Незалежний адміністративний сенат повинен провести за заявою або, якщо він вважає це за доцільне, в рамках виконання службових обов'язків відкрите усне слухання.
- •3. Розділ: Інші зміни рішень Зміна і скасування в порядку виконання службових обов'язків
- •§ 69. (1) Заява сторони про відновлення закінченої прийняттям рішення процедури має бути задоволена, коли оскарження рішення не допускається або вже недопустиме і:
- •§ 72. (1) Через дозвіл на відновлення процедура повертається до стану, в якому вона перебувала до моменту порушення.
- •4. Розділ: Обов'язок прийняття рішення
- •V. Частина: Витрати Витрати учасників
- •§ 74. (1) Кожен учасник має сам нести свої витрати, що виникатимуть під час адміністративної процедури.
- •§ 75. (1) Якщо з § 76—78 не випливає іншого, витрати на діяльність органів в адміністративній процедурі повинні нестися в порядку виконання службових обов'язків.
- •§ 76. (1) Якщо в ході офіційної дії в органу виникають готівкові витрати, то їх має нести, якщо за адміністративними приписами вони не покри-
- •§ 76А. Належні свідкам виплати покриває той носій права, від імені якого у справі діяв незалежний адміністративний сенат. Це стосується також і належних учасникам виплат.
- •§ 77. (1) Для офіційних дій поза межами органу можуть стягуватися комісійні збори. Стосовно обов'язку цих виплат відповідним чином має застосовуватися § 76.
- •§ 78А. Визначення виплат для експертів, а також надання правових роз'яснень і виготовлення копій актів звільняються від федеральних адміністративних зборів.
- •§ 79. Виплати, передбачені в § 76—78, мають стягуватися таким чином, щоб через це не виникало небезпеки для необхідного утримання учасника і осіб, про яких він має піклуватися за законом.
- •§ 79А. (1) Сторона, що виграє у процедурі за § 67с, має право на компенсацію своїх витрат стороною, що програла.
- •VI. Частина: Прикінцеві положення Посилання
- •§ 80. Якщо в цьому федеральному законі є посилання на інші федеральні закони, вони застосовуються у відповідній чинній редакції.
- •Глава 1.1. Визначення і сфера застосування Стаття 1:1
- •Глава 1.2. Виконання обов'язкових рішень органів Європейських Співтовариств Стаття 1:7
- •Глава 4.1. Адміністративні рішення Підрозділ 4.1.1. Заява Стаття 4:1
- •Глава 4:2. Субсидії196 Глава 4:3. Інструкції
- •Глава 10.1 Мандат і делегування
- •Глава 10.2 Нагляд за адміністративними органами
- •§ 2. Приписи Кодексу адміністративного провадження не застосовуються також до провадження у справах:
- •§ 4. До провадження у справах, зазначених в § 1, 2 і пункті 2 § з, застосовуються, проте, приписи частини VIII.
- •§ 5. Рада Міністрів прийняттям розпорядження може поширити дію приписів Кодексу адміністративного провадження повністю або частково на провадження у справах, зазначених у § 2.
- •§ 2. Коли в приписах Кодексу адміністративного провадження йдеться про:
- •§ 3. Орган публічної адміністрації зобов'язаний зазначати в матеріалах справи про причини відходу від принципу, зазначеного в § 1.
- •§ 2. Спори про компетенцію між органами територіального самоврядування і місцевими органами урядової адміністрації розглядає адміністративний суд203.
- •§ 3. З пропозицією про розгляд спору адміністративним судом може звертатися:
- •§ 3. Якщо внаслідок усунення від провадження працівників органу публічної адміністрації цей орган став нездатним до вирішення справи, застосовується, відповідно, § 2.
- •§ 2. Якщо внаслідок виключення членів колегіального органу цей орган став нездатний до прийняття рішення через відсутність потрібного кворуму, відповідним чином застосовуються приписи § 2 ст. 26.
- •§ 2. У випадках, про які йдеться в § 1, вважається, що документ був вручений у день відмови його прийняття адресатом.
- •§ 2. Орган зобов'язаний докласти зусиль, щоб задоволення виклику не було обтяжливим.
- •§ 2. Обов'язок особистої явки стосується також викликаного, який мешкає чи перебуває в сусідній гміні або місті.
- •§ 2. Окреме подання, складене згідно з повідомленням, про яке йдеться у § 1, протягом чотирнадцяти днів від дати вручення повідомлення, вважається складеним у день внесення першого подання.
- •§ 2. Зокрема складається протокол про:
- •§ 2. У протоколах опитування особи, яка давала показання іноземною мовою, треба подати у перекладі польською мовою зміст цього показання,
- •§ 3. Накладення штрафу не виключає можливості застосування до свідка, що заперечує, засобів примусу, передбачених спеціальними приписами.
- •§ 2. Орган повинен провадити розгляд, коли виникає потреба узгодження інтересів сторін, а також коли це потрібно для з'ясування справи за участі свідків або експертів чи шляхом огляду.
- •§ 2. Коли відступають причини, що є підставою для зупинення провадження, орган публічної адміністрації відновлює провадження за приналежністю або за вимогою сторони.
- •§ 2. Якщо протягом трьох років від дати зупинення провадження жодна зі сторін не звернеться для відновлення провадження, вимога відновлення провадження вважається вичерпаною.
- •§ 2. Режим невідкладного виконання може бути наданий рішенню також після його видання. У цьому випадку орган видає постанову, на яку сторона може подати скаргу.
- •§ 2. У випадках, зазначених у § 1, для сторони перебіг строку для внесення апеляції, позову або скарги починається від дня вручення їй відповіді.
- •§ 2. Орган, який видав рішення, роз'яснює шляхом постанови на вимогу органу виконання або сторони сумніви щодо змісту рішення.
- •§ 3. На постанову щодо виправлення або роз'яснення може подаватися скарга.
- •§ 2. Постанова повинна містити фактичне і правове обґрунтування, якщо на неї може подаватися оскарження або скарга в адміністративний суд, а також коли вона була видана внаслідок оскарження постанови.
- •§ 2. У випадках, зазначених в § 2 ст. 14, постанови можуть оголошуватися сторонам усно.
- •§ 3. Постанова, яка може бути оскаржена в адміністративному суді, вручається стороні разом з роз'ясненням про можливість внесення скарги, а також фактичним і правовим обгрунтуванням.
- •§ 2. Оскарження вноситься в семиденний строк від дня вручення стороні постанови, а коли постанова була оголошена усно — від дня її оголошення стороні.
- •§ 2. На постанову в справі затримання виконання рішення може бути подано скаргу, крім випадку видання постанови міністром або самоврядною апеляційною колегією.
- •§ 2. У випадках, зазначених у § 1, компетентний орган видає рішення щодо скасування або зміни попереднього рішення.
- •§ 3. У справах, які належать до завдань одиниць територіального самоврядування, компетентними щодо зміни або скасування рішень, зазначених в § 1 та ст. 155, є органи цих одиниць.
- •§ 2. Особи, зазначені в § 1, мають право давати пояснення і вносити пропозиції.
- •§ 3. Відсутність будь-якої з осіб, зазначених у § 1, не перешкоджає судовому розгляду.
- •§ 3. Довідка повинна бути видана без зайвого зволікання і не пізніше, ніж у семиденний строк.
- •§ 2. Орган публічної адміністрації, перш ніж видати довідку, може провести розслідування у необхідному обсязі.
- •§ 3. Про передачу скарги одночасно повідомляють також скаржника.
- •§ 2. У випадках, зазначених у § 1, вимога буде задоволена, якщо виникають обставини, передбачені кодексом для поновлення провадження, визнання рішення недійсним або його скасування чи зміни.
- •§ 2. Пропозиції, які стосуються завдань громадських організацій, подаються до органів цих організацій.
- •§ 2. Про спосіб вирішення пропозиції одночасно повідомляється і особа, що внесла пропозиції.
- •§ 2. Особа, що внесла пропозицію, має право подати скаргу у випадку невирішення пропозиції протягом строку, визначеного у ст. 244 або вказаного у повідомленні (ст. 245).
- •§ 2. В обґрунтованих випадках орган публічної адміністрації може вимагати від сторони внесення авансу у визначених межах для покриття витрат на провадження.
- •§ 2. Орган публічної адміністрації може включити до витрат на провадження також інші витрати, безпосередньо пов'язані з вирішенням справи.
- •§ 2. Постанова щодо витрат на провадження може бути оскаржена особою, яка зобов'язана їх понести.
- •Глава 2. Здійснення адміністративного провадження
- •Глава 3. Відкрита процедура
- •Глава 5. Провадження за запереченням Розділ 1. Загальні положення
- •Глава 6. Постанова
- •Глава 7. Публічно-правовий договір
- •Глава 8. Заходи
- •§ 500. Адміністративна практика. Загальні положення
- •§ 501. Рекламна діяльність; обмеження
- •§ 502. Адміністративна практика; службовці запасу та Національної гвардії
- •§ 503. Гонорар та грошова винагорода свідкам
- •§ 504. Гонорари та витрати сторін
- •§ 551. Визначення
- •§ 552 Публічна інформація; правила, висновки, накази, документи та провадження у справі
- •§ 552А. Документи, складені на фізичних осіб
- •§ 552Ь. Відкриті засідання
- •§ 553. Творення правил
- •§ 554. Вирішення справи237
- •§ 555. Додаткові питання
- •§ 556. Слухання; головуючі на засіданнях; повноваження та обов'язки; тягар доказування; докази; документи як основа прийняття рішень
- •§ 557. Попередні рішення; остаточний характер; перегляд справи агентством; представлення сторін; зміст рішень; документ
- •§ 558. Застосування санкцій; рішення щодо заявок на видачу ліцензій; відміна, відкликання або припинення дії ліцензій
- •§ 559. Вплив на інші закони; вплив на наступний законодавчий акт
- •§ 571. Визначення
- •§ 572. Загальні повноваження
- •§ 573. Нейтральні сторони
- •§ 574. Конфіденційність
- •§ 575. Допустимість арбітражу
- •§ 576. Виконання арбітражних угод
- •§ 578. Повноваження арбітра
- •§ 579. Арбітражне провадження
- •§ 580. Арбітражні рішення
- •§ 581. Судовий перегляд
- •§ 582. Збирання інформації (вилучено)
- •§ 583. Допоміжні послуги
- •§ 584. Схвалення фінансових асигнувань
- •§ 702. Право перегляду
- •§ 703. Форма та місце здійснення провадження у справі
- •§ 704. Заходи, які можуть бути переглянуті у судовому порядку
- •§ 705. Засоби судового захисту на період судового перегляду
- •§ 706. Межі перегляду
- •§ 1305. Судді адміністративного права
- •§ 3105. Призначення суддів адміністративного права
- •§ 3344. Особливості; судді адміністративного права
- •§ 3502. Наказ про збереження
- •§ 5335. Періодичні поступові підвищення
- •§ 5372. Судді адміністративного права
- •§ 7521. Заходи проти суддів адміністративного права
- •§ 7532. Звільнення або відсторонення від служби
4. Принципи адміністративної процедури
Ключове значення для ефективного та раціонального регулювання адміністративно-процедурних відносин з точки зору методології, а також правильного застосування відповідних правових норм мають принципи адміністративної процедури. Саме принципи є тим каркасом, що допомагає не схибити як у правотворчості, так і в правозастосуванні. Серед них можна виділити загальні принципи і принципи-нормя.
Одним з найважливіших принципів у державній діяльності загалом та в адміністративній процедурі зокрема є принцип верховенства права. Цей принцип належить до числа конституційних і означає пріоритет прав та свобод людини, справедливість і гуманізм у діяльності адміністративних органів. Він має визначальне не лише ідеологічне, а й практичне значення. Для його правильного розуміння і застосування необхідно чітко розмежовувати такі категорії як «право» і «закон», адже навіть закон може бути неправовим за процедурою його прийняття або за своїм змістом. Адміністративний орган у адміністративній процедурі повинен керуватися принципом верховенства права, який зобов'язує його не сліпо виконувати вимоги нормативного акта, а зважати на відповідність цього акта вищим за юридичною силою нормам права. Принцип верховенства права також означає, що публічна влада не тільки творить право, а й обмежена у творенні права.
Другим за важливістю можна назвати принцип законності, який також належить до числа конституційних. Конституція України60 прямо передбачає, що органи державної влади та місцевого самоврядування діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України. Це означає, що виключно законом визначаються повноваження, організація та порядок діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування. Крім того, згідно з Конституцією України виключно законами визначаються права, свободи та основні обов'язки людини (пункт 1 частини першої статті 92). Можна висловити сумнів щодо коректності вживання в Конституції конструкції «основні обов'язки», адже виходить, що якісь «неосновні» обов'язки людини можуть визначатися не законом, а нормативним актом нижчої юридичної сили. Так само важко сказати, чому в частині першій статті 19 Конституції України передбачено, що правовий порядок в Україні грунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Чому не законом? Можливо, існував острах, що не вдасться швидко прийняти необхідні закони і складеться загроза правовому порядку в дер-
м Частина друга статті 2, частина друга статті 19, пункт 12 частини першої статті 92 Конституції України.
32
>>>33>>>
жаві. Попри все це, загальний висновок має бути однозначним: лише законодавець, тобто Верховна Рада України, може здійснювати правове регулювання адміністративної процедури; інші нормативні акти, крім Конституції й законів України, не можуть бути використані для регулювання відносин між адміністративними органами і фізичними та юридичними особами. В будь-якому випадку, для правильного розуміння принципу законності також важливо розрізняти закони й інші нормативні акти і при цьому не допускати розширення принципу законності за рахунок підза-конних нормативних актів. Сьогодні ж, навпаки, порядок вирішення індивідуальних адміністративних справ фізичних та юридичних осіб якщо і регулюється, то переважно підзаконними нормативно-правовими актами. Особливо неприпустимо, коли адміністративні органи самі для себе встановлюють правила процедури. Щодо окремих повноважень, які реалізуються сьогодні адміністративними органами, не завжди можна знайти належну правову підставу в законі, якою керується орган при здійсненні цього повноваження.
В адміністративній процедурі особливого значення набуває принцип рівності учасників адміністративної процедури перед законом. Цей принцип спрямовано на вирівнювання становища приватної особи і органу влади, адже за чіткого визначення прав та обов'язків приватної особи і адміністративного органу в адміністративній процедурі обидва суб'єкти стають зв'язаними законом. Раніше вважалося, що адміністративні відносини характеризуються підпорядкуванням, зокрема відносини між органом влади і громадянином зображувалися як відносини «суб'єкта управління» з «об'єктом управління». Звичайно, за такого підходу ні про яку рівність не могло йтися. З появою правового регулювання адміністративної процедури ці відносини набувають нового змісту. Як влучно зауважив німецький професор О.Люхтергандт, законодавче регулювання адміністративної процедури дає можливість зменшити стратегічно слабке становище людини перед органами влади, або, інакше кажучи — завдяки правовому зв'язуванню та покладенню на публічну адміністрацію обов'язків перед громадянином вдається врівноважити сторони та компенсувати відносну слабкість особи у відносинах з державою. Таким чином, відносини між особою із державою, які традиційно мали характер підпорядкування (субординації), завдяки адміністративно-процедурному регулюванню набувають нового характеру і майже наближаються до стану рівності (координації)61.
Хоча, звичайно, адміністративний орган наділений владними повноваженнями і тому насамперед від нього залежить, як буде вирішено справу, проте особа отримує реальні важелі впливу на її вирішення. Принцип рівності перед законом означає, насамперед, і рівність різних приватних осіб перед законом. Тобто однакові адміністративні справи повинні вирішуватися однаково. Саме принцип рівності перед законом втілено і в частині другій статті 24 Конституції України, згідно з якою «не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, ре-
61 Див,- Люхтергандт О. Проект Адміністративного процедурного кодексу України та сучасне адміністративне процедурне право // Юридичний журнал. 2002. № 5. — С 25.
3 — 4-164 33
>>>34>>>
лігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними та іншими ознаками».
Окремого виділення в адміністративній процедурі заслуговує принцип публічності. В традиційному для вітчизняного адміністративного права вимірі його можна розуміти як обов'язок адміністративного органу розглядати та вирішувати справи від імені держави або територіальної громади з урахуванням публічних інтересів. При цьому важливо чітко розмежовувати адміністративні органи і невладних (непублічних) суб'єктів, адже підприємства, установи та організації лише у виняткових випадках отримують владні повноваження. В цьому сенсі принцип публічності фактично тотожний популярному в нас та відомому у західних країнах принципу офіційності, який вимагає активної ролі адміністрації у вирішенні адміністративних справ. Водночас розуміння принципу публічності в доктрині та практиці багатьох західних країн є дещо іншим і ближчим до принципу відкритості. Зокрема, в іноземному законодавстві часто використовуються конструкції типу «публічне засідання», «публічне обговорення», «публічний доступ до інформації» тощо. В деяких українських доктринальних джерелах зустрічається і таке «західне» розуміння принципу публічності як відкритості62.
Фундаментальним принципом адміністративної процедури є принцип ефективності. Адміністративний орган має застосовувати найпростіші засоби для досягнення результату і діяти своєчасно. Адміністративна процедура не повинна бути надмірно формалізованою. Наприклад, німецьке процедурне законодавство передбачає, що адміністративна процедура не зв'язана визначеними формами, якщо закон не встановлює особливих вимог до форми процедури. Процедура має відбуватись просто, доцільно та швидко. При цьому доцільно означає — у найефективніший, з позиції результативності та економічності, спосіб. Слід не погіршити становище приватної особи і не «паралізувати» діяльність адміністративних органів надмірною зарегульованістю відносин між ними. Дуже вдало, на нашу думку, сформульовано принцип ефективності в польському законодавстві: «органи публічної адміністрації зобов'язані діяти у справі уважно і швидко, користуючись за можливості найпростішими засобами, що ведуть до її вирішення»63 .
До речі, обов'язок діяти без зволікання, тобто своєчасно вирішувати справу, у федеральному адміністративному законодавстві США називається «діяти у сприятливий момент»64. Це зобов'язує адміністративний орган не лише формально дотримуватись строків, а й враховувати потреби особи у конкретно взятій ситуації. Загалом у цьому сенсі можна говорити про окремий принцип строковості, або оперативності, адже адміністративна процедура, як і будь-яка інша діяльність, вимагає обмеження строками. І саме строки є одним із найвразливіших елементів адміністративної процедури.
62 Див., наприклад: Голосніченко І.П., Стахурський М.Ф. Адміністративний процес: Навч. посіб. - К.: ГАН, 2003. - С 56.
" §1 статті 12 Кодексу адміністративного провадження Республіки Польща. 64 Див.: Адміністративна процедура та контроль за діяльністю адміністративних органів в Угорщині, Польщі, Болгарії, Естонії та Албанії. — К.: Вид-во УАДУ, 1999. — С 74.
34
>>>35>>>
Надзвичайно важливим для адміністративної процедури є принцип підконтрольності (або гарантованого правового захисту). З гідно з ним, діяльність адміністративних органів підлягає обов'язковому зовнішньому контролю, і насамперед контролю з боку інших органів влади. При цьому йдеться не так про нагляд, як про право приватних осіб оскаржувати рішення, дії та бездіяльність адміністративних органів як в адміністративному порядку, так і до суду. Суттєвою є можливість оскарження рішень адміністративного органу саме незалежному органу, яким у демократичних правових державах є суд. Існують й інші незалежні органи: уповноважений з прав людини, спеціалізовані омбудсмени (наприклад, уповноважений з питань інформації) тощо. Звернення по допомогу до таких інституцій у розвинених державах також є досить ефективним засобом захисту. Хоча омбудсмен, як правило, не має повноважень видавати прямі приписи, але його авторитет та можливість оприлюднення фактів незаконних дій публічної адміністрації змушує адміністративні органи прислухатися до зауважень та рекомендацій омбудсмена. Важливо також, щоб можна було оскаржити не лише сам адміністративний акт, тобто кінцеве рішення у справі, а й так звані процедурні рішення та поведінку посадових або службових осіб. Підконтрольною повинна бути вся адміністративна процедура.
Окремо необхідно сказати про принципи адміністративної процедури, які виділяються в європейському адміністративному праві. Так, в «Резолюції про захист особи відносно актів адміністративних органів»65 було визначено п'ять таких принципів: право бути вислуханою, доступ до інформації, допомога і представництво, виклад мотивів, зазначення засобів правового захисту. Щоправда, Рада Європи використовувала термін «принципи», насамперед намагаючись уникнути нав'язування їх обов'язковості для держав членів Ради Європи і щоб наголосити на їх рекомендаційному характері. Тому ці вимоги можна розглядати і в межах конкретних питань адміністративної процедури, зокрема тих, які стосуються прав приватної особи в адміністративній процедурі, обов'язків адміністративного органу, вимог до адміністративних актів тощо. Ці принципи і за формою нагадують радше конкретні права та обов'язки учасників адміністративної процедури. З іншого боку, багаторічний європейський досвід їх застосування переконує, що ці норми-стандарти цілком обгрунтовано заслуговують на визнання їх саме принципами, адже по суті вони є фундаментом справедливої адміністративної процедури.
Так, право бути вислуханою означає забезпечення особі можливості надавати адміністративному органу факти та аргументи у справі, тобто це є право на обгрунтування своєї позиції. Вважається, що цей принцип буде дотриманий і в разі, коли право бути вислуханою буде надано вже на стадії перегляду рішення, тобто в ході адміністративного оскарження. Хоча, звичайно, з погляду ефективності та захисту прав особи право бути вислуханою має найбільший ефект, якщо надається адміністративним
65 Резолюція (77) 31 про захист особи відносно актів адміністративних органів, прийнята Комітетом Міністрів Ради Європи 28 вересня 1977 року.
з. - 35
>>>36>>>
органом до прийняття рішення. Термін «бути вислуханою» не слід розуміти буквально. Особа може представити свою позицію не лише в усній, а й у письмовій формі, залежно від того, що є більш прийнятним для неї. Для забезпечення особі права бути вислуханою необхідно насамперед, щоб кожен, кого може стосуватися рішення у справі, знав про існування справи, а також про своє право подати зауваження. Цей принцип може не застосовуватися у справах за заявою особи, якщо рішення є позитивним. У таких випадках вислуховування особи було б зайвим і не відповідало б принципу ефективності. Саме тому право бути вислуханою надається насамперед у справах, де очікується прийняття «несприятливих» адміністративних актів, тобто таких, які негативно впливають на права, свободи та законні інтереси особи. Для цього особі має бути повідомлено про її право бути вислуханою, тобто про можливість довести свою позицію до адміністративного органу, зокрема подати додаткові матеріали, інформацію (докази). Право бути вислуханою обмежується у випадках, коли через об'єктивні обставини неможливо відкласти прийняття адміністративного акта, щоб вислухати особу, або в інших обгрунтованих випадках.
Одним із ключових принципів в адміністративній процедурі, який спрямовано і на реалізацію згаданого вище права бути вислуханою, є принцип доступу до інформації, який означає, що особі за її запитом повинна надаватися інформація у справі. Дієвість цього принципу буде належною лише у разі, коли така інформація надаватиметься до прийняття адміністративним органом рішення, щоб особа мала можливість використати цю інформацію перед висловленням власної позиції. Сьогодні у більшості країн особа отримує дозвіл на ознайомлення з інформацією, якщо доведе, що рішення у цій справі стосуватиметься її безпосередньо. При цьому обсяг ознайомлення з матеріалами справи обмежений інформацією, яка необхідна особі для захисту її прав та законних інтересів. У деяких країнах, зокрема скандинавських, цей принцип можна розглядати у ширшому контексті, адже відкритість у цих державах є базовим принципом функціонування публічної адміністрації. Тому будь-яка інформація, якою володіє адміністративний орган, доступна для кожного. Винятком у питанні доступу до інформації є тільки інформація, яка містить державну або комерційну таємницю та персональні дані про особу. На нашу думку, Україні також доцільно обрати шлях на максимальну відкритість, зокрема і в адміністративній процедурі, що може сприяти не лише демократизації нашої влади, її підконтрольності суспільству, але й мати значний антикорупцій-ний ефект.
Принцип допомоги та представництва фактично охоплює такі елементи як обов'язок адміністративного органу сприяти особі в реалізації її прав, свобод та законних інтересів, а також її право брати участь в адміністративній процедурі особисто або через представника. Наше адміністративне законодавство не передбачає загального права на представництво в адміністративній процедурі, тому в більшості випадків тут використовують положення Цивільного кодексу. Радою Європи були затверджені детальні
36
>>>37>>>
рекомендації щодо надання правової допомоги та консультацій66. При цьому термін «правова допомога» застосовано насамперед до судочинства. В адміністративній діяльності рекомендовано надавати консультації, і не лише юристами, а й іншими фахівцями, які обізнані в певних питаннях. Вважається, що ефективність консультування може проявлятися у тому, що консультація, надана на адміністративній стадії, може усунути потребу в судовому провадженні. Консультація може стосуватися конкретної справи або ж роз'яснення законодавства.
Принцип викладу мотивів спрямовано на захист прав особи у відносинах з адміністративними органами через зобов'язання адміністрації вказувати на підстави та обставини прийняття рішення. В країнах Європи до розв'язання питання про нормативну форму втілення цього принципу підходять неоднаково. Скажімо, у Нідерландах, за загальним правилом, адміністративний орган завжди повинен зазначати мотиви свого рішення67. У ФРН письмові або письмово підтверджені адміністративні акти також мають бути письмово обгрунтовані, за винятком випадків, передбачених законом68 . У Франції, навпаки, обов'язок адміністративного органу вказувати на мотиви рішення в адміністративному акті не є загальним. Хоча коло таких рішень поступово розширюється, та все ж воно обмежене «негативними», або «несприятливими», актами69. Саме остання формула сьогодні стає загальнопоширеною. Звідси принцип викладу мотивів переважно розуміють як обов'язок адміністративного органу надавати фактичне та правове обгрунтування прийнятого рішення, якщо адміністративний акт за своїм характером негативно впливає на права, свободи та законні інтереси приватних осіб. Обсяг обґрунтування має бути достатнім, щоб можна було зрозуміти мотиви органу в прийнятті саме такого рішення. Вважається, що обґрунтування може бути викладене як безпосередньо в адміністративному акті, так і в документі, за допомогою якого акт доводиться до відома відповідної особи. Можливий виклад адміністративним органом мотивів на окрему вимогу особи, що має бути зроблено в письмовій формі у строк, достатній для ознайомлення з обґрунтуванням акта і для його оскарження. Письмове наведення мотивів є відправною точкою для здійснення правового контролю за діяльністю публічної адміністрації.
Зазначення засобів правового захисту — також важлива гарантія захисту прав особи в адміністративній процедурі. Як і багато інших принципів адміністративної процедури, його запозичено з німецького права. Цей принцип зобов'язує адміністративний орган у самому адміністративному акті зазначити порядок його оскарження. Тобто має бути вказана вся інформація, необхідна для подання скарги (позову), зокрема зазначено орган, уповноважений розглянути скаргу (позов), строки для оскарження тощо. Важливість цього принципу беззаперечна саме в адміністративній процедурі,
" Резолюція (78) про правову допомогу та консультацію, прийнята Комітетом Міністрів Ради Європи 2 березня 1978 року.
67 Див.: статті 3:46—3:50 Акта із загального адміністративного права Нідерландів.
68 Див. §39 Закону ФРН про адміністративну процедуру.
" Див.: Брэбан Г. Французское административное право / Под ред. СВ. Боботова. М.: Прогресс, 1988. - С. 201-202.
37
>>>38>>>
адже, як правило, особа діє без юридичного представника і не завжди знає, що їй робити у разі прийняття несприятливого рішення. Зрештою, сама вказівка в адміністративному акті на способи та порядок його оскарження показує особі, що адміністративний орган може помилятися і саме для цього передбачені механізми контролю за прийнятими рішеннями.
Відзначаючи виняткову важливість в адміністративній процедурі кожного з названих принципів, все ж слід зауважити, що для їх реалізації необхідно усвідомлювати різницю ролі принципів права у практиці законотворення і правозастосування різних країн. У західних країнах, особливо романо-германської сім'ї права, досить поширеним є узагальнене правове регулювання, як правило, з визначальною роллю принципів. При цьому для ефективного контролю, зокрема судового, цих норм-принципів цілком достатньо. В країнах загального права регулювання, як правило, більш деталізоване70, з широким використанням оціночних категорій. У нас же в силу історичного розвитку і теперішнього стану правової культури широке використання оціночних понять небезпечне. А принципи права абсолютною більшістю правозастосовців вважаються взагалі порожніми деклараціями, і правовий захист на підставі лише принципів практично неможливий. Тому саме зважаючи на нашу специфіку, для справжньої дієвості названих принципів необхідно наповнити їх зміст реальними правовими механізмами.