283. Каково правильное толкование правовой категории "государственные и муниципальные нужды"?

Данный вопрос нередко вызывает проблемы в судебной практике. В самом деле, что следует понимать под муниципальными нуждами и где критерий, отделяющий действительную потребность удовлетворения публичных интересов населения от произвола должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления? Для ответа на этот вопрос проанализируем следующее судебное дело.

16 июня 2006 г. К. и С. как собственники 1/2 доли каждая домовладения обратились в суд с иском к администрации г. Екатеринбурга и ООО "Фаэтон" о признании за каждой из них права собственности на 1/2 долю земельного участка площадью 261 кв. м, расположенного под этим домом, и признании недействительным заключенного 3 июня 2004 г. между администрацией г. Екатеринбурга и ООО "Фаэтон" договора аренды земельного участка, предоставленного под строительство административно-торгового здания и паркинга. В обоснование заявленных требований истцы указали, что спорный земельный участок предоставлен прежним собственникам в 1932 г. в установленном законом порядке под строительство жилого дома. В результате государственной регистрации строений земельный участок под домом площадью 593 кв. м внесен в земельный кадастр под номером 66:41:03: 02 024:0008 и имеет разрешенное использование "индивидуальная жилая застройка". При передаче долей в праве собственности на дом от предыдущего собственника Р. по договору дарения от 11 февраля 1988 г. К. и по договору купли-продажи от 13 марта 1986 г. С. к ним перешло право бессрочного пользования земельным участком, на котором расположен дом.

В 2001 г. на основании постановления главы города участок был частично изъят без сноса жилого дома под строительство автомагистрали, его площадь сократилась до 261 кв. м. В 2006 г. администрация г. Екатеринбурга отказала им в приватизации земельного участка, ссылаясь на то, что по договору от 10 сентября 2004 г., зарегистрированному 20 июня 2005 г. в учреждении юстиции, данный земельный участок вошел в состав участка, переданного в аренду ООО под строительство административно-торгового здания с автосалоном и паркингом. По мнению истцов, этот договор аренды противоречит п. 1 ст. 36 ЗК РФ, в силу которого исключительное право на приватизацию земельного участка или аренду имеют собственники зданий.

Представители администрации г. Екатеринбурга с заявленными требованиями не согласились, пояснив, что земельный участок не подлежит приватизации ввиду того, что по генеральному плану зарезервирован на будущее время для административных нужд, которые муниципальными не являются. Изъятие земельного участка не производилось. Истцы не доказали, что идет наложение спорного участка и участка, предоставленного в аренду. Представители ООО "Фаэтон" поддержали возражения представителей администрации и указали, что право аренды возникло на основании постановления главы г. Екатеринбурга от 3 июня 2004 г., с требованиями о признании этого постановления недействительным истцы не обращались.

Решением Верх-Исетского районного суда г. Екатеринбурга от 25 декабря 2006 г. в удовлетворении иска отказано. Определением судебной коллегии по гражданским делам Свердловского областного суда от 17 апреля 2007 г. решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Президиум Свердловского областного суда отменил вынесенные по делу судебные постановления по следующим основаниям.

Отказывая в иске, суд первой инстанции сослался на то, что, хотя право фактического землепользования истцов приравнивается к праву бессрочного пользования земельным участком, истцы приобрели потенциальное право на его приватизацию, но независимо от заключения договора аренды с ООО "Фаэтон" у администрации города не возникло обязанности передавать спорный земельный участок в собственность истцов, поскольку генеральный план развития муниципального образования "Город Екатеринбург" не предусматривает сохранение в данном районе индивидуальной жилой застройки. Следовательно, в силу п. 4 ст. 28 ЗК РФ спорный земельный участок не может быть передан в собственность истцов как зарезервированный для государственных и муниципальных нужд; по тем же основаниям не подлежит удовлетворению требование о признании недействительным договора аренды земельного участка, заключенного с ООО "Фаэтон", тем более что обществу предоставлен в аренду участок значительно большей площади, земельный участок площадью 261 кв. м не сформирован.

Соглашаясь с этими суждениями, судебная коллегия дополнительно сослалась на то, что истцы не вправе получить землю в собственность, поскольку не проживают в жилом доме; К. в 1989 г. получила от городского комитета по жилищной политике благоустроенную двухкомнатную квартиру, в силу требований ст. 108 ГК РСФСР была обязана в годичный срок произвести отчуждение и прекратить право личной собственности на половину дома; истцы не оспорили кадастровую карту ООО "Фаэтон", кадастровой карты на свой участок не имеют и не смогут получить, поскольку на одну и ту же землю не может быть двух кадастровых карт.

Приведенные выводы являются ошибочными, противоречат нормам материального права и материалам дела.

В соответствии с п. 1 ст. 36 ЗК РФ граждане, имеющие в собственности здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти земельные участки в соответствии с ЗК РФ. Исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений - в порядке и на условиях, которые установлены ЗК РФ.

В соответствии с п. 5 ст. 20 ЗК РФ граждане, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, имеют право приобрести их в собственность. Каждый гражданин имеет право однократно бесплатно приобрести в собственность находящийся в его постоянном (бессрочном) пользовании земельный участок. Установлено, что К. по договору дарения от 11 февраля 1988 г., С. по договору купли-продажи от 13 марта 1986 г. являются собственниками дома. Поэтому с введением в действие ЗК РФ они приобрели исключительное право на приватизацию соответствующего земельного участка.

Каких-либо ограничений на приватизацию земельных участков в зависимости от проживания, иного использования собственником объекта недвижимости ЗК РФ не предусматривает. В силу ст. 209 ГК РФ собственник владеет, пользуется и распоряжается принадлежащим ему имуществом по своему усмотрению, если это не нарушает закон, не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. В связи с этим довод суда кассационной инстанции о непроживании истцов в принадлежащем им на праве собственности доме правового значения для разрешения данного спора не имел.

Ссылка судов на п. 4 ст. 28 ЗК РФ как на основание для отказа в иске является ошибочной.

В соответствии с названным пунктом в редакции, действовавшей на период рассмотрения дела, не допускался отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства, за исключением случаев: изъятия земельных участков из оборота; установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков; резервирования участков для государственных или муниципальных нужд.

Из содержания приведенной нормы следует, что она регулирует вопросы первичного предоставления земельного участка под строительство, а значит, к настоящему спору о переоформлении права на застроенный к 1935 г. земельный участок отношения не имеет.

Нельзя согласиться и с доводом суда первой инстанции о том, что само по себе включение данного района в зону общественной и жилой многоэтажной застройки в соответствии с генеральным планом развития г. Екатеринбурга свидетельствует о правомерном резервировании спорного земельного участка для государственных и муниципальных нужд.

В соответствии со ст. 49 ЗК РФ изъятие, в том числе путем выкупа, занятых земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных:

1) с выполнением международных обязательств Российской Федерации;

2) размещением следующих объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов: объектов федеральных энергетических систем и объектов энергетических систем регионального значения; объектов использования атомной энергии; объектов обороны и безопасности; объектов федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объектов транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения; объектов, обеспечивающих космическую деятельность и т.д.;

3) иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов РФ или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов РФ.

Таких обстоятельств для правомерного изъятия занятого земельного участка под строительство конкретных объектов государственной или муниципальной значимости по данному делу не установлено. Представитель администрации г. Екатеринбурга пояснил, что изъятие спорного земельного участка не производилось. Наряду с этим суд правильно установил, что состоявшееся предоставление спорного земельного участка ООО "Фаэтон" под строительство административно-торгового здания с автосалоном и паркингом не может рассматриваться в числе муниципальных нужд.

Невозможность резервирования спорного земельного участка под указанные в генеральном плане и договоре аренды нужды дополнительно подтверждается ст. 70.1 ЗК РФ, введенной в действие Федеральным законом от 10.05.2007 N 69-ФЗ. В соответствии с названной нормой резервирование земель, ранее предоставленных гражданам или юридическим лицам, для государственных или муниципальных нужд осуществляется только в случаях, предусмотренных ст. 49 ЗК РФ.

Представитель администрации г. Екатеринбурга в судебном заседании пояснил, что спорный участок в соответствии с генеральным планом зарезервирован для административных нужд, которые не являются муниципальными, на наличие государственных нужд не ссылался. Вместе с тем действующее законодательство не наделяет органы местного самоуправления правом резервирования земельных участков для иных нужд, помимо государственных или муниципальных. Доводы судов о невозможности удовлетворения требования истцов об оспаривании договора аренды земельного участка большей площади ошибочны, поскольку на основании ст. 180 ГК РФ договор аренды может быть признан недействительным в части занятого истцами спорного участка.

Указывая в качестве дополнительных оснований к отказу в иске на несформированность спорного земельного участка, непроведение межевания, непостановку участка на кадастровый учет и ориентировочный характер представленного кадастрового плана, суд первой инстанции не учел, что эти обстоятельства не являлись основаниями для отказа в удовлетворении заявлений о приватизации. Наряду с этим в соответствии с п. 7 ст. 36 ЗК РФ в случае отсутствия кадастровой карты (плана земельного участка) орган местного самоуправления на основании дежурной кадастровой карты (плана), содержащей сведения о местоположении земельного участка, и градостроительной документации в месячный срок со дня поступления указанных заявления либо обращения обеспечивает изготовление кадастровой карты (плана) земельного участка и утверждает проект его границ.

Учитывая, что изначально земельный участок, находящийся под индивидуальной жилой застройкой, был поставлен на кадастровый учет, последующее изменение границ обусловлено частичным изъятием земельного участка для строительства автомагистрали по постановлению главы города, дежурная кадастровая карта, план спорного земельного участка истцами представлены, в соответствии с приведенными положениями п. 7 ст. 36 ЗК РФ обязанность по обеспечению изготовления кадастровой карты (плана) и утверждению проекта границ должна быть возложена на администрацию города.

Ссылки судебной коллегии на необходимость самостоятельного оспаривания кадастровой карты, выданной ООО "Фаэтон", для разрешения по существу требований о признании недействительным договора аренды также несостоятельны, поскольку документы кадастрового учета производны от правоустанавливающих документов на землю, а не наоборот.

Несостоятельно и указание судебной коллегией на получение К. в 1989 г. двухкомнатной квартиры и необходимость прекратить право собственности на жилой дом. Право собственности К. на часть жилого дома в период действия ст. 107 ГК РСФСР не прекращено, судебная коллегия не привела доказательств предоставления истцу квартиры в связи с отселением из спорного дома, иного предварительного возмещения К. и С. стоимости жилого дома. Материалы дела таких доказательств не содержат. Ответчики на эти обстоятельства не ссылаются, К. оспаривает их в надзорной жалобе. Президиум отменил решение суда первой инстанции и определение судебной коллегии по гражданским делам как постановленные с существенными нарушениями норм материального и процессуального права и направил дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе.

При новом рассмотрении суду надлежит правильно определить юридически значимые обстоятельства и распределить бремя доказывания, исходя из положений ст. 20, 36, 44, 45, 49, 55 ЗК РФ. Ввиду возможных повторных доводов ответчиков о необходимости самостоятельного оспаривания постановления главы города о предоставлении земельного участка ООО "Фаэтон" принять во внимание, что в силу ст. 12, 13 ГК РФ в зависимости от выбора истцами способа защиты права незаконный акт органа местного самоуправления может быть признан судом недействительным по требованию истцов либо не применен судом в рамках заявленных требований о признании права собственности на земельный участок*(268).

Указанная проблема рассматривается в судебной практике и в более широком контексте, при толковании понятия "государственные нужды" как правовой категории. Большой вклад в разъяснение данного вопроса внес Пленум Верховного Суда РФ, принявший постановление от 02.07.2009 N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации"*(269). Пленум указал, что под государственными или муниципальными нуждами при изъятии земельных участков следует понимать потребности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, связанные с обстоятельствами, установленными соответственно федеральными законами или законами субъектов РФ, удовлетворение которых невозможно без изъятия земельных участков (например, выполнение международных обязательств Российской Федерации, размещение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов их размещения, застройка в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений). Обязанность по доказыванию того, что принятое решение об изъятии земельного участка обусловлено государственными или муниципальными нуждами и использование данного земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности, возлагается на государственный орган или орган местного самоуправления.