271. Может ли быть признан недействительным недействующий акт государственного органа или органа местного самоуправления?

Как разъяснил Конституционный Суд РФ в Определении от 12.07.2006 N 182-О*(243), прекращение производства по делу о признании недействующим нормативного правового акта на основании одного лишь факта утраты им юридической силы фактически приводило бы к отказу заявителю в судебной защите его прав и свобод, с нарушением которых он связывает свое обращение в суд, и не отвечало бы имеющей место в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, публичной потребности в разрешении спора о законности оспариваемого нормативного правового акта по существу, - утрата оспариваемым нормативным правовым актом силы имеет иные, отличные от признания его недействующим в судебном порядке, юридические последствия, вытекающие, в частности, из положений ч. 4 и 5 ст. 195 АПК РФ, и не является основанием для восстановления нарушенных прав заинтересованного лица (ст. 13 ГК РФ). Поэтому суд при оценке значения факта утраты силы оспариваемым нормативным правовым актом для дальнейшего движения дела не может быть связанным этим фактом, имея в виду, что в делах, возникающих из публичных правоотношений, приоритетные задачи судопроизводства определяются интересами законности, защиты прав и свобод граждан.

Иного мнения придерживается Верховный Суд РФ, который в абз. 6 п. 11 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" указал, что судья отказывает в принятии заявления в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 134 или ч. 8 ст. 251 ГПК РФ в случаях, когда в заявлении оспаривается недействующий нормативный правовой акт или его часть (в том числе акт, не вступивший в силу, отмененный органом или должностным лицом, его издавшим, утративший силу в связи с ограничением его действия временными рамками, указанными в самом акте, а также формально не отмененный, но фактически не действующий в силу издания более позднего акта), поскольку такой акт или его часть не порождает правовых последствий, вследствие чего не может повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц. Заявитель вправе оспорить в суде в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ, решения, действия (бездействие), основанные на таком нормативном правовом акте, либо обратиться в суд в порядке искового производства за защитой субъективного права или за освобождением от юридической обязанности, поставив вопрос о неприменении при разрешении спора данного нормативного правового акта или его части.

Таким образом, если акт государственного органа или органа местного самоуправления утратил силу, оснований для вынесения решения о признании его недействительным на основании ст. 13 ГК РФ не имеется. Вместе с тем истец не лишен возможности воспользоваться иным способом защиты - требовать неприменения судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону (абз. 12 ст. 12 ГК РФ).

272. Обязательно ли предварительное признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления для последующей реализации права на возмещение вреда (убытков), причиненного изданием не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления?

Одна группа ученых полагает, что для решения в суде вопроса о возмещении вреда прежде всего надлежит признать акт недействительным либо в административном, либо в судебном порядке на основании ст. 13 ГК РФ, согласно которой в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными ст. 12 ГК РФ*(244). По мнению же А.Л. Маковского, установив, что правовой акт незаконен и налицо другие необходимые основания для возмещения причиненного его изданием вреда, суд должен независимо от признания акта недействительным удовлетворить требование о возмещении вреда. Правомочия суда поступить таким образом основаны на ст. 120 Конституции РФ, в силу которой "суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного органа или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом" (ч. 2)*(245).

Особого мнения придерживается К.Б. Ярошенко, отмечающая, что для возложения имущественной ответственности за вред, причиненный актами как ненормативного, так и нормативного характера, необходимо, чтобы соответствующие акты были признаны недействительными. Причем признание недействительным ненормативного акта и возмещение причиненного вреда производятся в одном процессе, а признание недействительным нормативного акта и возмещение причиненного в результате его применения вреда происходит, как правило, в разных процессах*(246).

Однако, на наш взгляд, стоит согласиться с другой группой ученых, отмечающих, что указание на необходимость предварительного признания акта недействительным ведет к смешению способов защиты гражданских прав. Признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления является самостоятельным способом защиты гражданских прав и может применяться как самостоятельно, так и совместно с другими способами защиты. Для принятия решения о возмещении потерпевшему вреда (убытков), причиненного изданием не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, не требуется в обязательном порядке предварительное признание недействительным незаконного акта власти в судебном или в административном порядке*(247).

Как нами было отмечено ранее, признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления является мерой защиты гражданских прав, применяемой судом с целью пресечения нарушения (или реальной угрозы нарушения) гражданских прав и охраняемых законом интересов, восстановления нарушенного права, а также с целью предупреждения совершения противоправного поведения как самим нарушителем, так и иными лицами.

В связи с этим требование о признании недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления может носить, во-первых, самостоятельный характер, если интерес субъекта права сводится лишь к самой констатации недействительности акта, препятствующего, например, реализации права (ст. 13 ГК РФ); во-вторых, может сочетаться с другими способами защиты гражданских прав. Например, с правом на защиту своих прав путем возмещения вреда (убытков), причиненного изданием незаконного акта власти, и применением при этом меры ответственности к государственному органу или органу местного самоуправления (ст. 13, 16 ГК РФ). В-третьих, само по себе право на возмещение вреда, причиненного изданием не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, может быть реализовано самостоятельно без предварительного признания недействительным акта власти (ст. 16 и 1069 ГК РФ). Самостоятельность данного права, на наш взгляд, основывается на положениях, закрепленных в п. 2 ст. 1 и п. 1 ст. 9 ГК РФ, согласно которым "граждане и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе", "граждане и юридические лица по своему усмотрению осуществляют принадлежащие им гражданские права". Данные нормы отражают один из основных принципов гражданского права - принцип диспозитивности, который заключается в свободном распоряжении заинтересованным лицом своими правами.

При этом ст. 12 ГК РФ выделяет в качестве самостоятельных способов защиты гражданских прав как признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления, так и возмещение убытков, закрепляя норму, согласно которой защита гражданских прав может осуществляться и иными способами, предусмотренными законом. Помимо прочего, ни в законодательстве, ни в судебной практике не закреплена обязанность гражданина или юридического лица предварительно оспаривать не соответствующий закону или иному правовому акту акт государственного органа или органа местного самоуправления.