Земельне право України

18. Тенденції щодо створення кадастру майбутнього1

Сучасний земельноCкадастровий процес значною мірою впливає на формування економічного потенціалу розвинутих країн, торкаючись усіх його сфер, і вплив цей посилюється. Тому провідна наукова думка, аналізуючи перспективи наступC ного розвитку суспільства, уважно вивчає особливості сучасноC го кадастру як необхідну вихідну умову для формування моC делі кадастру наступного століття.

Актуальність даного питання була підкреслена на конгресі у Мельбурні в 1994 р., де було поставлене завдання визначити місце і роль кадастрових систем у наступні 20 років.

На виконання цього завдання в 1998 р. Ю.Кауфман і Д. і Д.Стендлер оприлюднили звіт, у якому наводяться результати дослідження стану сучасних кадастрових систем, а також проC гнозуються найбільш пріоритетні напрями кадастрової діляльC ності в 2014 р.

Дослідження опиралися на змістовну інформацію про суC часні національні кадастри, одержану від представників країн різних регіонів світу. Представлений матеріал, характеризуючи стан сучасного кадастру, висвітлив і притаманні йому тенденції, що склалися наприкінці ХХ ст., серед яких найважливішими є:

зближення напрямів реєстрації земельної власності кадаC стрового картографування;

пошук шляхів підвищення ефективності у питаннях зеC мельного менеджменту, приватизації й маркетингу;

застосування нових підходів у плануванні використання земельної власності та екологічних аспектів кадастру;

посилення ідеї створення геоінформаційних систем, що базуються на даних земельного кадастру.

Аналіз означених тенденцій, а також опрацювання інших матеріалів дозволили авторам звіту спрогнозувати основні риси кадастру в ХХІ ст.

1 Войтенко С.П., Володін М.О. Провідні тенденції в сучасному кадастрі // Землевпорядний вісник. – 2000. – №1. – С.17C20.

268

Розділ X. Правові форми управління замельними ресурсами

У звіті визначаються нові завдання майбутніх кадастрових систем і нові види діяльності, необхідні для створення й підтриC мання таких систем, а також дається висока оцінка індивідуальC ному вкладу фахівцівCвиконавців, серед яких особлива роль відводиться геодезистам нової формації. За цим документом бачення конструкції кадастру 2014 р. грунтується на кількох основних висновкахCствердженнях, наведених нижче.

“Кадастр 2014 є методично впорядкованим громадським реєC стром даних стосовно всіх законних об’єктів земельної власності у конкретній країні або регіоні, базованим на зйомці їхніх меж.

Кадастр – це повністю комп’ютеризований реєстр земельC ної власності, що містить усю доречну законну інформацію про землеволодіння.

Кадастр 2014 буде організацією, в якій громадський сектор гарантує законну безпеку землеволодіння і є відповідальним за нагляд. Приватний сектор виконуватиме оперативну роботу.

Кадастр 2014 більше не фінансуватиметься лише громадсьC кими фондами. Гроші, що інвестовані в систему реєстрації, поC винні бути повернені споживачам інформації.

Кадастром 2014 будуть управляти менеджери нерухомості нового типу, фахівці 2014.

Фахівець 2014 повинен мати відмінні здібності й володC іти ситуацією в питаннях використання земельної власності індивідами та суспільством. Він повинен мати специфічну майстерність в оцінці законних аспектів використання зеC мельної власності, які визначаються приватним і громадсьC ким законодавством.

Фахівець 2014 повинен мати здатність використовувати сучасні технології для локалізації, документування та експлуаC тації реальних і законних об’єктів земельної власності.

Кадастр 2014 не буде автоматично розвиватися від традиційC них систем реєстрації земельної власності. Його здійснення повинC но бути підтримано конгресом та національними організаціями”.

Наведені твердження дуже стисло і концентровано моделюC ють непросту специфіку, притаманну механізму майбутнього кадастру, що певною мірою ускладнює його сприймання. З огC

269

Земельне право України

ляду на цю обставину, а також ураховуючи зацікавленість вітчизняної аудиторії, доцільно побудувати логічно доступнішу інтерпретацію кадастру прийдешнього, з’ясовуючи при цьому як чинники руху до нього, так і відповідні перетворення. СуC часні досягнення, й насамперед ефективність використання земельноCкадастрової інформації в провідних країнах, одноC значно переконують, що головна конструктивна основа такої інтерпретації полягає в новітніх комп’ютерних технологіях. Саме вони, опановуючи процеси управління середовищем на сучасному етапі, водночас є передумовою руху до створення досконаліших систем.

Але комп’ютерні технології, навіть найпотужніші, – це лише технічний засіб, своєрідний важіль, який, знаходячись у певних руках, визначає дієвість усього кадастрового механізму. НайбC ільшого ж ефекту досягають системи, що управляються з досC татнім динамізмом і гнучкістю, спроможні швидко реагувати на зміну обставин, завжди здатні до оновлення та перетворень із метою вдосконалення. Це дуже серйозні вимоги, і забезпечуC ються вони, як показує досвід, тільки єдиним шляхом – підвиC щенням рівня приватизованості.

Отже, високі комп’ютерні технології й достатній рівень приC ватизованості є тими головними чинниками, які, впливаючи на систему сучасного кадастру, зумовлюють її рух до вдосконаленC ня. (Зрозуміло, що визначальною домінантою цього руху в каC дастрі, як і взагалі в усіх галузях практичної діяльності людиC ни, є постійно зростаючі потреби суспільства).

З’ясування головних чинників і суспільної домінанти переC творень на шляху від сучасних до майбутніх кадастрових сисC тем дає змогу накреслити достатньо вірогідну схему цих переC творень (рис.10.2).

За цією схемою задоволення зростаючих потреб суспільства вимагає, з одного боку, застосування в галузі кадастру вищих (новітніх комп’ютерних) технологій, а з іншого – забезпечення необхідної дієвості таких технологій досягається відповідним зростанням рівня приватизованості кадастрових структур.

270

Розділ X. Правові форми управління замельними ресурсами

& % 0 )#)% "()

, ) II ) .

Схема 10.3. Схема руху створення кадастру майбутнього

Належна дія обох головних чинників – підвищення техноC логічності та рівня приватизованості – в розвинених системах сучасного кадастру створює багатофакторний ефект, який зуC мовлює структурні організаційні й кадрові перетворення. У свою чергу, сукупність радикальних перетворень, що відбулиC ся, втілюється в тканині кадастру ХХІ ст. Переходячи до розгC ляду сфери майбутнього кадастру, необхідно підкреслити, що результат дії головних чинників – багатофакторний ефект – надає кадастровому процесу принципово новий спектр можлиC востей, але водночас вимагає і відповідних умов для своєї реаC лізації.

Серед цих можливостей першочергової уваги заслуговує реалізація давно очікуваної ідеї об’єднання двох частин кадасC тру – картографічної (базової) та реєструвальної (юридичної).

Доцільно нагадати, що за прийнятою методикою робіт після геодезичної зйомки завжди передбачалось обов’язкове камеC ральне опрацювання, в процесі якого виконували обчислення й трудомісткі креслярські роботи на папері; у результаті камеC

271

Земельне право України

рального опрацювання одержували необхідні для реєстрації паперові графічні матеріали – плани і карти земельних ділянок. Як бачимо, відокремлення між картографічною та реєструвальC ною частинами складалось історично, оскільки традиційна паC перовоCолівцева технологія не передбачала іншого шляху для створення реєстрів земельних даних.

Нинішні можливості комп’ютерної техніки, зокрема досягC нення комп’ютерної графіки, дають змогу принципово вдосконаC лити класичну методику, вимагаючи лише однієї вихідної умоC ви – проведення польових вимірів; все інше – обчислювальне опрацювання й графічні креслення, включаючи одержання поC трібних кадастрових планів і карт, виконується автоматично.

Втілення ідеї об’єднання обох частин кадастру вигідне не лише структурним удосконаленням системи, воно відкриває бачення якісно нових перспектив задоволення потреб суспільC ства завдяки можливості побудови єдиної базової моделі даних відносно реальних об’єктів місцевості. Якщо, наприклад, давно відомою базою даних для створення топографічних карт є поC льові геодезичні виміри, виконані з урахуванням певних вимог, то більш універсальною базою буде модель, створена із застоC суванням значно місткіших джерел даних і відомостей, стосовC но інших аспектів використання земель.

Це стає можливим саме завдяки потенціалу новітніх техноC логій, оскільки лише створена на їхній основі базова модель існуючої ситуації (не тільки геодезичної, а й господарської, праC вової, екологічної і т.д.), прив’язана до конкретної частини проC стору, здатна забезпечити суспільство терміново необхідною багатофакторною інформацією.

Таким чином, кадастр майбутнього одержує принципово новий інструментарій, особливо необхідний державі для виробC лення збалансовуючої політики використання земель в умовах зростання чисельності населення, погіршення екології та збільшення дефіциту ресурсів.

Визначивши цю найсуттєвішу ознаку майбутнього кадастC ру, слід ще раз підкреслити, що дієвість будьCякого інструменC тарію завжди залежить від раціонально організованого процеC

272

Розділ X. Правові форми управління замельними ресурсами

су виробництва, а це вимагає безпосередньої участі у виробC ництві приватних структур. На цю обставину прямо вказують Ю. Кауфман і Д. Стендлер, стверджуючи, що “кадастр 2014 буде високо приватизованим. Громадський і приватний сектор праC цюватимуть разом”.

Це означає, що співпраця буде забезпечена організаційним розподілом функціональних обов’язків між обома секторами. Приватний сектор як більш гнучкий і здатний швидше реагуваC ти на вимоги вільної економіки виконуватиме поточну роботу, пов’язану із забезпеченням кадастровою інформацією комерційC ного ринку земель і відповідних державних служб по плануванC ню використання земельної власності. Громадському сектору призначаються обов’язки контролю й нагляду за діяльністю приC ватного сектора та ефективністю усієї кадастрової системи.

Головним результатом діяльності обох секторів повинна стати завжди актуальна для суспільства досконала картина вивC ченості земель, і в першу чергу, правових аспектів земельної власності. Особливої ваги цей акцент у діяльності кадастру набуває на вищих ступенях розвитку цивілізації, в умовах неC впинного зростання рівня використання земель і функціональC ного навантаження на одиницю території, коли дедалі більше обмежується класичне право власності й абсолютне володіння землею. Як правило, це призводить до перетину на одній і тій же просторовій базі протилежних і навіть антагоністичних інтеC ресів громадськості та приватних прошарків. Очевидно, що неC врегульованість подібних відносин не має права на існування в розвинутому суспільстві, оскільки є причиною для конфліктів. При цьому єдиною прийнятно легітимною основою для регуC лювання може бути лише з’ясована в усіх подробицях правова ситуація відносно використання земель.

Це також означає, що кадастр майбутнього повинен бути забезпечений адекватним законодавством, у якому б громадсьC ка сфера інтересів на просторовий базис була визначена і збаC лансована законодавчим шляхом із законною системою приватC них прав, обтяжень та обмежень на земельну власність, розташовану в тому ж координатному просторі.

273

Земельне право України

Оскільки у нинішньому кадастрі при реєстрації прав на зеC мельну власність документуються тільки цивільні права, майC бутній розвиток вимагатиме обов’язкового врахування й захисC ту також громадських прав та обмежень, перед кадастром наступного періоду стоїть величезне за обсягом і нове за змістом завдання, яке потребуватиме великих фінансових витрат.

Інвестування в системі кадастру завжди вимагали великих коштів і завжди існувала проблема щодо їх повернення. Але зміни в організаційній структурі майбутнього кадастру на коC ристь приватної діяльності в оперативній роботі й значно більші можливості надання споживачам якісно ціннішої інфорC мації дозволяють розв’язати цю проблему. “Кадастр 2014 буде відновлюючим кошти”, впевнено стверджують дослідники, і вони мають підставу, якщо взяти до уваги прибутки численних споживачів кадастрових матеріалів. Відшкодування вкладених у систему кадастру інвестицій за рахунок прибутків його споC живачів – цілком реальне джерело фінансування в ХХІ ст.

Важливі й складні завдання, покладені на кадастр майбутC нього, крім фінансового, організаційного і технічного забезпеC чення, вимагають також докорінних змін у фаховій підготовці персонального складу його нинішніх структур. При цьому неC обхідно враховувати, що застосування високих комп’ютерних технологій, дозволяючи автоматизувати обчислювальні та кресC лярські роботи (включаючи й виготовлення карт у потрібних масштабах і проекціях за відповідно розробленим програмним забезпеченням), у принципі дає можливість звільнитися від певних категорій спеціалістів. Про це неодноразово йшлося у виступах провідних вчених і в багатьох публікаціях, і сформуC льований в одній з них висновок, що “в 2014 р. в галузі кадасC тру не буде креслярів і картографів”, також грунтується на доC статній аргументації.

Але якщо у майбутньому цілком логічна перспектива звільнення від певних спеціалістів, то це аж ніяк не стосується землеміра в класичному розумінні. Потреба у землемірахCземC левпорядниках існуватиме завжди, оскільки завжди існуватиC ме потреба у безпосередніх вимірах у натурі. Справа лише в

274

Розділ X. Правові форми управління замельними ресурсами

тому, що якісно новий кадастр вимагатиме суттєвого перепроC філювання нинішніх спеціалістів у фахівців нового зразка. Особливість службових обов’язків таких фахівців полягатиме в поєднанні геодезичного професіоналізму з глибокою юридичC ною освіченістю та економічними знаннями, у їхній здатності приймати індивідуальні рішення і нести за них персональну відповідальність. Такий службовець для споживача кадастру ХХІ ст. повинен уособлювати авторитет держави та її гарантії відносно вірогідності одержаного матеріалу, підкреслюючи його достатньою ерудицією й володінням ситуації у сфері викорисC тання земельної власності.

Отже, необхідно підкреслити, що фахівець майбутнього – керівник і виконавець у галузі кадастру наступного ст. – повиC нен володіти умінням не лише якісно відтворювати в докуменC тах фізичні характеристики нерухомості, а й професійно захиC щати її. При цьому його здатність до аналізу економічних аспектів фахової діяльності як на рівні простого виконавця, так і на посаді провідного менеджераCкерівника не повинна підляC гати сумніву.

З’ясування імовірних ознак і особливостей зовсім недалеC кого, але ще достатньо гіпотетичного кадастру наступного стоC ліття, дає змогу підійти до побудови його графічної інтерпреC тації, виділяючи п’ять головних аспектів (рис.10.3).

Завдання галузі – виробництво очікуваного суспільством продукту.

Службовий персонал – здійснення виробничого процесу. Технічні засоби – комп’ютерне забезпечення виробництва. Структура галузі – організаційне забезпечення виробництва. Фінансування – фінансове забезпечення галузі. Розроблена інтерпретація, безумовно, поліпшує сприйманC

ня образу, в якому провідна наукова думка вбачає кадастр майC бутнього, але як схема постійно залишається доступною для вдосконалення.

275

Земельне право України

4"$&' + <& !& &8 <&! 6 "&$&8 ! '" $ $-& "# 6 ( – &$&6 >" 7

$'$+ '$&$ !"#$ 6 ( &8 $& "#, " # '#$+ $!&' " + 6 (

J

, ) II ) .

Схема 10.4. Графічна інтерпретація кадастру XXI століття

276