Земельне право України
2. Система і принципи земельного права
Земельне право в загальній системі права України займає самостійне місце, оскільки воно спрямоване на регулювання конкретного за своєю суттю виду суспільних відносин, тобто земельних відносин. Воно, як було показано вище, має свій предмет і метод правового регулювання цих відносин.
Земельне право як складне явище соціальноCполітичного і економічного життя суспільства має певну систему. Його перC винним складовим елементом служать правові норми, які утC ворюють споруду правової системи. Правова норма – це праC вило поведінки суб’єктів земельних відносин, якими вони повинні керуватися у ході прийняття відповідальних рішень.
Окремі правові норми формуються в групи норм, які назиC ваються правовими інститутами. Норми, що складають правоC вий інститут, регулюють не будьCякі окремі дії, а цілісну одноC рідну спільність земельних відносин. Так, наприклад, правовий інститут орендних земельних відносин регулює порядок переC дачі земель в оренду, умови оренди, права і обов’язки орендоC давця і орендаря, взаємну відповідальність за дотримання доC говірної дисципліни.
Земельне право як галузь, що має свою систему, складаєтьC ся із Загальної частини, яка містить правові норми і положенC ня, що відносяться до всієї галузі в цілому, і Особливої частиC ни, яка охоплює норми, що регулюють окремі види земельних правовідносин. Правові інститути, що входять до Загальної частини, називаються загальними, а в Особливу частину – особC ливими.
До правових інститутів, що складають Загальну частину земельного права, відносяться: право власності на землю; праC во користування землею; право управління в галузі викорисC тання і охорони земель; обіг земельних ділянок; охорона зеC мель; землеустрій; норми земельного кадастру, контролю за використанням земель; інститут юридичної відповідальності за порушення земельного законодавства тощо.
Правовими інститутами Особливої частини є: групи правоC вих норм, що установлюють наявність у державному земельноC
12
Розділ I. Предмет, метод і система земельного права
му фонді окремих категорій земель та їх правовий режим, форC ми і види землекористування, права і обов’язки окремих власC ників землі і землекористувачів – сільськогосподарських підприємств, організацій, установ колективного, кооперативноC го, корпоративного та державного типу, а також різних катеC горій громадян.
У відповідності з приведеною вище системою земельного права будується курс його вивчення і структура даного підручC ника. Це дає змогу послідовно і з достатньою повнотою розкC рити зміст такої важливої галузі, якою є земельне право.
Земельне право має свої особливості не лише в структурі (системі побудови), але і в змісті правового регулювання окреC мих видів земельних відносин. Однак, незважаючи на різноC манітність цього змісту, обумовлену самим життям, земельноC му праву як самостійній галузі права властиві свої певні загальні принципи.
В загальній теорії права під принципами розуміють основоC положні засади, ідеї, наукові положення,що визначають загальC ну спрямованість і найбільш суттєві риси правового регулюванC ня. Принципи визначають характер права в цілому або окремих груп правових норм, інститутів галузей права. Аналіз принципів права дає відповідь на запитання: на яких засадах, яким чином здійснюється правове регулювання, які політичні та правові ідеї лежать в його основі.
Принципи права проявляються під час визначення струкC тури системи права, механізму правового регулювання, визнаC чають нормотворчу і правозастосовну діяльність, впливають на формування правового мислення і правову культуру, забезпеC чують логічність системи права. Принципи права відіграють певну роль при розробленні правових теорій і концепцій, як правової орієнтації суб’єктів права, змісту правових норм чи їхніх груп, забезпечення ефективного правового регулювання суспільних відносин і законності.
Політичне, соціальноCекономічне і правове значення визнаC чення і послідовного додержання принципів права взагалі, принC ципів земельного права України зокрема, набуває особливої ваги
13
Земельне право України
вумовах становлення і зміцнення засад правової держави. ПоC всюдна реалізація цього принципу і першорядної вимоги сучасC ного суспільства і державовладдя безпосередньо стосується всіх суб’єктів – учасників земельноCправових відносин.
Як загальноправові принципи, так і принципи земельного права мають своєю основою положення Конституції України.
Основними принципами права, закріпленими у чинному законодавстві, є: пріоритетність права власності, захист прав власника, рівноправність, нерозривний зв’язок прав і обов’язків, захист соціально незахищених верств населення, законність, відповідальність за вину, а також загальносвітові принципи діяльності суб’єктів земельних правовідносин. Ці правові принC ципи визначаються і закріплюються правом власності на земельC ну ділянку, на нерухомість, що на ній знаходиться, державною підтримкою та захистом прав власників, державною владою, необхідністю чіткої організованості і дисципліни.
Кожний з даних загальних принципів дістає своє втілення
вземельних відносинах, так би мовити, на двох рівнях – на рівні сукупності правових норм та на рівні їх ефективного праC возастосування.
Згідно з вимогами Земельного кодексу України земельні правовідносини базуються на таких принципах:
а) поєднання особливостей використання землі як територC іального базису, природного ресурсу і основного засобу виробництва;
б) забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад сіл, селищ, міст та держави;
в) недопущення втручання держави в діяльність громадян, юридичних осіб та органів місцевого самоврядування щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законами;
г) здійснення управління земельними ділянками незалежно від форм власності з метою забезпечення безпечних умов життя населення;
д) забезпечення державою гарантій прав на землю та їх захисту.
14
Розділ I. Предмет, метод і система земельного права
3. Розмежування норм земельного, цивільного та інших галузей права
Предметом цивільного права, як відомо, є майнові і особисті немайнові відносини, а предметом адміністративного – упC равлінські відносини. На відміну від них предметом земельноC го права є земельні відносини, які становлять собою комплекс майнових і управлінських відносин. Згадані три види суспільC них відносин не можна ототожнювати, хоча в деякій мірі вони зближуються.
Особливість предмета земельного права полягає в тому, що,
зодного боку, земля – майно, відносини щодо використання якого в певній частині можуть регулюватися нормами цивільC ного і земельного законодавства, а з іншого боку, коли земля виступає об’єктом владних повноважень, до регулювання зеC мельних відносин залучається метод адміністративного права
зйого владними приписами про порядок проведення державC ного земельного кадастру, землеустрою, державної реєстрації прав на землю, ведення державного земельного контролю.
Питання про розмежування сфери дії норм цивільного, зеC мельного і адміністративного законодавства під час регулювання земельних відносин виникає тому, що не до всіх земельних відносин допустиме застосування норм цивільного чи адмініC стративного права. У зв’язку з тим, що закон допускає угоду з землею і вона стає об’єктом товарного обігу, то можливість заC стосування до земельних відносин норм цивільного права значC но розширюється.
Іноді в земельному законодавстві робиться відсилання до цивільного законодавства, якщо ті чи інші відносини, пов’язані
звикористанням землі, регулюються цивільним законодавC ством. Однак для застосування норм цивільного законодавства не завжди вимагається обов’язкова вказівка про це в законі. ЗастоC сування їх буває не лише бажаним, а й необхідним, якщо в земельC ному праві існує прогалина, а відповідні земельні відносини в силу їх майнового змісту і однорідності з цивільними відносинами можуть бути врегульовані нормами цивільного права.
15
Земельне право України
Безумовно, норми цивільного законодавства не можуть заC стосовуватись у випадках, коли земельні відносини, хоча і близькі за характером до цивільного, врегульовані безпосередC ньо нормами земельного законодавства. Так, земельний закон встановлює порядок плати за земельні ділянки, вказує, кому вони надаються і в яких розмірах. Ці питання вирішені в ЗеC мельному кодексі. Таким чином, необхідності в застосуванні цивільного законодавства нема і не може бути. Інша справа, наприклад, відносини, пов’язані з відшкодуванням збитків коC ристувача землі, у разі визначення яких завжди застосовуютьC ся вихідні положення Цивільного кодексу про повне відшкоC дування збитків і про можливість неповного відшкодування лише у випадках, спеціально окреслених у законі.
Розмежування сфери дії норм цивільного і норм земельноC го законодавства може проводитись по лінії як предмета, так і методу регулювання суспільних відносин. За предметом – коли вирішується питання про можливість чи неможливість застоC сування до однорідних з цивільними земельними відносинами норм Цивільного кодексу; за методом – коли земельні відноC сини регулюються в адміністративному порядку і до них неC можливо застосувати норми Цивільного кодексу.
Норми адміністративного права застосовуються до тих зеC мельних відносин, учасники яких перебувають у стані влади і підлеглості. Це відбувається, наприклад, у випадку захоплення землі, коли компетентний орган державної влади, опираючись на закон, у порядку покарання вирішує питання щодо вилученC ня земельної ділянки. Отже, державний орган приймає управлC інське рішення, тобто адміністративноCправовий акт, на підставі якого припиняється право користування землею. Дане рішенC ня є обов’язковим для органів землевпорядної служби, які виC ясняють межі земельної ділянки на місцевості і передають його іншому користувачу (власнику) землі. Воно є обов’язковим і для колишнього користувача земельною ділянкою, так як осC танній не має права ігнорувати вимоги, що містяться в докуC менті державного органу. Однак, враховуючи, що власник зеC мельної ділянки став її законним володарем, отримав свою
16
Розділ I. Предмет, метод і система земельного права
ділянку в натурі, він починає самостійно господарювати на землі, ніхто не має права втручатися в цю його діяльність. ВнутC рігосподарське використання земельної ділянки регулюється, як правило, нормами земельного законодавства.
Зв’язок земельного права з водним, лісовим, гірничим праC вом обумовлено тим, що земля – найважливіша частина всієї біосфери, на якій розташовані інші природні об’єкти: ліси, води, тваринний і рослинний світ, корисні копалини тощо. Без виC користання землі практично неможливе використання інших природних ресурсів. У даному випадку безгосподарність відносно землі негайно буде наносити шкоду всьому навколишC ньому природному середовищу, не лише призведе до руйнуC вання грунтів, їх ерозії, засолення, заболочення, хімічного забC руднення, а й супроводжуватиметься погіршенням умов використання інших природних ресурсів ( забруднення вод продуктами ерозії грунтів, втрата запасів води при зрошувальC ному землеробстві, нераціональні вирубки та скорочення площ лісів під час невиправданого вилучення земель лісового фонду для будівництва і промисловості тощо). Тому норми законодавC ства про раціональне і комплексне використання земель підвиC щують ефективність норм інших природоресурсних галузей законодавства: водного, лісового, гірничого тощо.
Із викладеного випливає також нерозривний зв’язок зеC мельного права з охороною природи. ЗемельноCправові норми приводяться у відповідність з екологічними вимогами, відбуC вається екологізація норм земельного права. Це проявляється за багатьма напрямами: під час планування, прогнозування використання земельного фонду; в ході землеустрою; при наC данні і вилученні земель; у разі накладення стягнення за поруC шення земельного законодавства; в ході здійснення державноC го контролю за правильним використанням і охороною земель.
Узв’язку з цим земельноCправове регулювання є комплексним. Екологізація галузі земельного права – лише один бік вирC
ішення проблеми охорони природи і комплексного природокоC ристування. Всебічні екологічні зв’язки в природі ведуть до того, що господарське використання одного природного ресурC
17
Земельне право України
су справляє вплив на стан інших природних об’єктів і в цілому природного навколишнього середовища. Тому стоїть завдання забезпечення охорони природи в процесі господарської експC луатації окремих її складових частин: земель, вод, лісів, надр. Адже природні ресурси становлять матеріальну базу розвитку суспільного виробництва. В ході господарського використання природних об’єктів виникає необхідність охорони не лише кожC ного окремого природного ресурсу, а й природної системи в цілому, екологічних зв’язків у природі.
18
Розділ ІІ Історія земельного права
1. Земельне право Росії до 1917 р.
Історія земельного права Російської імперії, до складу якої на протязі декількох століть входила й Україна, – це історія державних політичних та економічних перетворень, формуванC ня земельного права як галузі і як дисципліни, це також історія розвитку земельного законодавства. Вплив суспільного еконоC мічного та інтелектуального розвитку на формування земельC ного права і його інститутів був безумовно визначальним. ДерC жава і громадянське суспільство визначали свої погляди на земельний режим і переводили його на мову права відповідно до рівня знань, який був властивий конкретному часу.
Головною визначальною рисою земельних відносин у Росії на протязі великого історичного відрізку часу було те, що приC ватне землеволодіння визначалось за становими ознаками. Цю особливість не зачепили перетворення ні XIX, ні початку ХХ ст.
Усе суспільство Росії, як відомо, було поділено на певні стаC нові групи (“сословия”) землевласників: дворян і селян, духоC венства і міщанства тощо. Практично кожна із цих станових груп (селяни – з 1861р.) володіла відповідними правами на землю. Обсяг прав і обов’язків здебільшого залежав від належC ності землевласника до тієї чи іншої станової групи. ОдночасC но право Росії визнавало землю нерухомим майном, на яке розповсюджувалось загальне громадянське законодавство.
Законодавче регулювання земельних відносин у Росії було складним, і багато інститутів перебувало в стадії розвитку, як і саме земельне право. Лише на початку ХХ ст. почала створюC ватися наука про земельне право як про самостійну галузь. У даному випадку розвиток рухався в двох напрямах. З одного боку, із громадянськоCправового регулювання, за прикладом німецького права, стало поступово виділятися право на неруC хомість, у тому числі і на землю. Одна з перших книг, виданих
19
Земельне право України
на цю тему, була написана професором Московського універC ситету Л.А.Кассо і називалась “Русское поземельное право”. Термін “поземельное” визначав право на майно, пов’язане з землею, і саму землю, тобто нерухомість. З іншого боку, правоC знавці звернули значну увагу на станове землеволодіння, зокC рема на селянське. На цю тему видавались теоретичні і пракC тичні роботи.
З часу створення Російської імперії та існування станового ладу довгий час земельні відносини в Росії зберігалися з незначC ними змінами до того часу, коли суспільство не випробувало в середині ХІХ ст. значне потрясіння – аграрну і наступну за нею судову і земську реформи.
Аграрна реформа 1861 р. носила прогресивний характер. Обсяг прав, наданих аграрним виробникам на землю, – це один із наочних показників відношення державної політики до сільського господарства. На кого покладається основний тягар господарювання на землі, хто цікавий державі як основC ний суб’єкт використання сільськогосподарських земель; які заходи приймаються щодо охорони сільськогосподарських земель – усі ці питання набувають специфічну якість у періоC ди аграрних реформ.
Початок значній роботі щодо підготовки аграрної реформи середини ХІХ ст. безпосередньо пов’язаний з початком царюC вання Олександра ІІ (1855р.)
Обстановка в країні, що склалася на момент сходження Олександра ІІ на царський трон, була надзвичайно тяжкою. Економічна криза в країні з причини відставання виробництC ва ускладнювалась падінням міжнародного авторитету, пов’яC заного з невдачами під час кримської війни. Росія втрачала колишні позиції на міжнародному сільськогосподарському ринC ку. Сільськогосподарське виробництво залишалось відсталим, кріпосний лад не залишав більше надій на його розвиток. І прямим доказом цього був ріст селянських заворушень.
Олександр ІІ прийняв рішення про проведення реформ, і перш за все аграрної. Однак відомому Маніфесту 1861 р. переC дувала майже п’ятирічна робота щодо підготовки умов провеC
20
Розділ II. Історія земельного права
дення перетворень і основних документів. Спочатку було утC ворено Таємний комітет (1857р.), головним завданням якого був неоголошений збір інформації про становище селянства в даний час. Слідом за цим у деяких губерніях відкривались свої комітети з питань обговорення селянського питання. В 1858 р. Головний комітет з селянського питання зайняв місце ТаємноC го комітету, після чого робота щодо підготовки реформ стала проводитись відкрито.
Робота була поставлена таким чином, що спочатку губернC іям були розіслані питання, відповіді на які лягли в основу проекту проведення реформ. Спеціальна Комісія Головного комітету була зобов’язана вивчити прислані із губерній відповіді і пропозиції щодо реформи.
У 1858 р. спеціально для проведення остаточних законопроC ектних робіт був створений особливий орган, названий РедакC ційними комісіями. Він складався наполовину із представників петербурзьких чиновників і наполовину із осіб, що зарекоменC дували себе як спеціалісти в селянському, аграрному та інших питаннях, що мали відношення до реформ. Таким чином, склад Редакційних комісій був різноманітним і авторитетним. ОчоC лював їх Ростовцев.
Робота Редакційних комісій була відкритою і доступною. Відомості про роботу друкувались, обговорювались у російській пресі. Під час підготовки проекту реформ не обійшлось і без зіткнення різних концепцій їх проведення.
Крупне російське дворянство, що володіло великими зеC мельними територіями, в першу чергу було зацікавлене в проC веденні реформ з найменшими втратами для себе. Втрата зеC мельних площ у ході реформ була не в їх інтересах. Боялись вони і посилення селянських заворушень. Тому крупне дворянC ство просувало проект, на підставі якого селяни звільнялися б “особисто”, тобто без землі. Звільнення повинно було прохоC дити поступово – від губернії до губернії.
Вплив консервативних кіл, до яких входили і крупні дерC жавні урядовці, і представники відомих у Росії дворянських
21
Земельне право України
сімей, був надзвичайно великий. Більш прогресивному політичC ному блоку прийшлось проявити немале політичне уміння, щоб подолати цей тиск і не довести справу до державної кризи.
Прибічники більш прогресивних перетворень відстоювали необхідність звільнення селян одночасно по всій російській імперії і наділенні їх землею. В цілому і загальному ця концепC ція реформ перемогла. Єдина поступка вимогам консерваторів полягяла в тому, що селяни наділялись землею не безоплатно, а з зобов’язанням виплатити поміщику викупні платежі.
Нове законодавство про селян, введене в 1861 р., декларуC вало скасування кріпосної залежності, встановило право селян на земельний наділ і порядок здійснення викупних платежів за нього. За цим законодавством земля була селянам виділена, але, як уже згадувалось, використання земельних ділянок істотно обмежувалось зобов’язаннями перед колишніми власниками щодо їх викупу.
Зобов’язання ці були настільки довгостроковими, що в теорії склалась думка про надільне землекористування як про різноC вид довгострокової оренди.
Суб’єктом земельних відносин у центральних губерніях імперії визнавалась селянська земельна община. Внутрі земельC ної общини, селянській сім’ї надавалось право користування часткою земельного наділу общини. Для того, щоб зрівноважиC ти права селянських сімей на наділ для общини було встановC лено право періодичного “переділу” землі – особливої процеC дури обміну земельних ділянок, як правило, одночасно всіма членами общини.
В інших (українських, прибалтійських) губерніях суб’єктом земельних відносин було визнано селянський двір, який надC ілявся правами на наділ.
Установлена різниця в режимі селянського землеволодіння в центральних і периферійних територіях Російської імперії була обумовлена низьким добробутом селян центральних гуC берній. Під час проведення реформ передбачалось, що в общині селянам буде простіше налагодити прибуткове господарство і
22
Розділ II. Історія земельного права
справитися з викупними платежами. Як показав подальший розвиток подій, дане передбачення виправдало себе не в повноC му обсязі.
Закони від 26 липня 1863 р. і від 24 листопада 1866 р. проC довжили реформу тим, що зрівняли статус державних і поC міщицьких селян, об’єднавши їх у станові групи селян з єдиC ною юрисдикцією.
18 травня 1882 р. засновується Селянський поземельний банк. У тому, що стосувалося прав селян на землю, його роль полягала в деякому спрощенні отримання земельних ділянок селянами на праві особистої власності, не розповсюдженої сеC ред даного прошарку. Однак до реформи початку ХХ ст. опеC рації Банку не відігравали істотну роль у розширенні прав власC ності на селянські землі.
Таким чином, починаючи з 1861 р. селяни чи одноосібно, чи в межах земельних общин виступали в якості носіїв прав і обов’язків на землю за законодавством.
Для аграрної реформи Росії 1906 р. було характерно те, що вона проходила в умовах ще сильнішої кризи, що охопила майC же всі сторони політичного й економічного життя країни. І однією з найскладніших виявилась ситуація в аграрній сфері.
Відомо, що в проведенні перетворень П.А.Столипін опиравC ся на програму, розроблену раніше відомим діячем С.Ю.Вітте, але відкинуту на користь іншої програми, підготовленої міністром внутрішніх справ В.К.Плеве. Відмінність між цими двома програмами була суттєвою. Якщо програма Плеве передC бачала активне втручання держави в сільське господарство, підтримку селянства і крупного поміщицького землеволодіння, то Вітте пропонував робити ставку не на державну підтримку старої структури, а розвивати і підтримувати господарську акC тивність селян шляхом установлення приватної власності на землю і ліквідації общинного ладу.
Революція 1905 р. наочно показала, наскільки був правий Вітте, говорячи про необхідність застосування більш радикальC них заходів. Однак до цього часу С.Ю.Вітте був уже відстороC
23
Земельне право України
нений від державних справ, і за проведення реформи взявся П.А.Столипін.
Основним, серед інших, напрямом реформи була реорганіC зація селянського господарства та зміна змісту прав селян на землю.
У цей час не лише розширювались права селян на землю (відміна викупних платежів Указом від 3 листопада 1905 р. сприяла цьому особливо), але й був зроблений крок у напряму реалізації приватного права власності на землю. Реформа, якщо розглядати її з даної точки зору, була направлена на перехід від права загальної власності на землю серед селян (общинне земC леволодіння) до права особистої власності глави господарства.
Першим кроком реформ була заборона проведення пеC реділів землі в общині і повсюдний перехід від права общини на земельний наділ до права селянського двору на частку надC ілу, закріплену за ним останнім переділом. Цим самим повсюдC но було здійснено перехід до подвірного землеволодіння, а обC щина як суб’єкт земельного права переставала існувати.
Слідом за цим на підставі законодавства селянин – член общини отримував право виходу із неї зі своїм земельним надC ілом для створення хутора.
Реформа передбачала виключно добровільний порядок переходу до хутірського землеволодіння. І, незважаючи на значні труднощі, до 1917 р. кількість хутірських землевоC лодінь збільшилась. Однак сама реформа до цього часу не була завершена.
Таким чином, у період з 1861 по 1917 рр. законодавство рухалось у напрямі надання селянству прав на землю, рівних існуючому в Російській імперії праву приватної власності на землю. Дане право включало володіння землею, право викориC стовувати землю обмежувалось зобов’язанням не порушувати права власників сусідніх ділянок і права сервітута. Право коC ристування земельною ділянкою полягало в праві укладати усі види угод, передбачених цивільним законодавством для неруC хомості, а також вчиняти інші дії, передбачені правом для коC
24