§ 6. Особенности управления автодорогами общего пользования

Правоотношения по управлению автодорогами и их использованию являются по своей природе вещными; они складываются по поводу автодорог как объектов публичной собственности между физическими и юридическими лицами - пользователями, с одной стороны, и публичным собственником в лице компетентных государственных и муниципальных органов и (или) созданных (привлеченных) ими организаций, которые призваны обеспечить использование автодорог неопределенным кругом лиц, - с другой.

6.1. Автодороги общего пользования

как объекты публичной собственности

Закон определяет автодорогу как объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автодороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автодорог <1>.

--------------------------------

<1> См.: п. 1 ст. 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ.

По мнению ведущих специалистов в данной сфере, приведенное нормативное определение оказалось не вполне точным прежде всего потому, что оно не опирается на категорию объекта недвижимого имущества (имущественного комплекса) <1>. Однако не должно вызывать сомнений, что по своим юридическим свойствам автодорога представляет собой сложную вещь (ст. 134 ГК РФ), линейный объект, права на который подлежат государственной регистрации с учетом определенных особенностей <2>.

--------------------------------

<1> Вайпан В.А. Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности: комментарий к новому Закону // Право и экономика. 2007. N 12.

<2> См., в частности: абз. 2. п. 1 ст. 9 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.

Автодороги подразделяются в зависимости от их значения на автодороги федерального, регионального или межмуниципального значения, местного значения и частные автодороги, исходя из вида разрешенного использования - на автодороги общего и необщего пользования, а в зависимости от условий проезда - на платные и бесплатные. В рамках настоящей главы нас интересуют публичные автодороги общего пользования (как бесплатные, так и платные), т.е. находящиеся в государственной и муниципальной собственности, предназначенные для движения транспортных средств неограниченного круга лиц. Речь идет о подавляющей части российских автодорог, перечни которых утверждаются соответственно Правительством России, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.

Закон непосредственно связывает уровень публичной собственности на автодороги с их значением (федеральным, региональным, местным), а также предусматривает перераспределение между Российской Федерации, ее субъектами и муниципальными образованиями автодорог при изменении их статуса. Однако процедуры передачи имущества от одного публичного собственника к другому нормативно не определены, в том числе не установлены основания и порядок принятия решения об изменении статуса автодороги, не оговорена необходимость учета волеизъявления заинтересованных государственных и муниципальных органов (передающей и принимающей сторон). Кроме того, не решен финансовый аспект взаимоотношений: с одной стороны, при перераспределении автодорог один из публичных собственников лишается имущества, на создание и содержание которого затратил значительные финансовые средства, в связи с чем может встать вопрос о компенсации; но с другой стороны, наличие автодороги - это скорее бремя для публичного собственника, и, к примеру, при исключении автодороги из федерального перечня с включением ее в перечень регионального значения на соответствующий субъект РФ возлагаются дополнительные финансовые обязательства. В целом очевидно, что использоваться должны не гражданско-правовые, а административно-правовые механизмы перераспределения публичного имущества, применяемые в смежных сферах, в частности при разграничении полномочий между государственными и муниципальными органами. Однако положения ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ не рассчитаны в полной мере на регулирование рассматриваемых отношений <1>. Это обстоятельство дополнительно убеждает в необходимости универсальной регламентации анализируемых вопросов в рамках специального закона о государственном и муниципальном имуществе.

--------------------------------

<1> См. подробнее: § 2 гл. 8 работы.