§ 5. Признаки отношений, регулируемых

административно-имущественным правом

Отношения по имущественному обеспечению публичной администрацией выполнения государственных и муниципальных функций обладают рядом характерных черт, которые, в частности, позволяют их разграничить как со смежными частноправовыми отношениями, так и с административными правоотношениями, которые не касаются публичного имущества.

Во-первых, обязательный участник административно-имущественных отношений - орган публичной администрации (административный орган). В отношениях, связанных с планированием, формированием составов публичного имущества, управлением ими, а также учетом и контролем, участвует не абстрактное публично-правовое образование, а система конкретных уполномоченных им административных органов в соответствии с установленным распределением компетенции. Фигура административного органа - наиболее очевидный внешний признак административно-имущественных отношений, придающий им ярко выраженный публичный характер. В рамках этих отношений административный орган выступает от своего имени, реализуя собственную правосубъектность (компетенцию) путем принятия и исполнения соответствующих административных актов. Если же для осуществления или приобретения права государственной или муниципальной собственности помимо издания административного акта и совершения фактических действий по его исполнению требуется заключение договора (договора приватизации, например), административный орган будет действовать от имени публичного образования, которое необходимо признать стороной по договору. Подчеркнем, что в административно-имущественных отношениях административный орган реализует именно свою публичную правосубъектность (компетенцию), но не частную (статус юридического лица), которая не имеет юридического значения и может у органа власти отсутствовать.

Противоположным субъектом административно-имущественного правоотношения может выступать: (1) орган власти того же публичного образования (например, при согласовании распоряжения объектом собственности); (2) административный орган другого публичного образования (в частности, при перераспределении публичного имущества); (3) гражданин (к примеру, претендующий на бесплатную приватизацию земельного участка); (4) государственная или муниципальная организация (например, унитарное предприятие, учреждение при закреплении за ними имущества); (5) негосударственная организация (в частности, собственник, у которого изымается имущество для публичных нужд); (6) неопределенный круг лиц (граждане применительно к публичному имуществу общего пользования).

Во-вторых, содержание административно-имущественных отношений составляют полномочия административных органов в отношении имущества, находящегося или приобретаемого в публичную собственность. С такими полномочиями корреспондируют встречные права и обязанности других участников административно-имущественных отношений, перечисленных выше. Полномочия административных органов в значительной степени производны от прав и обязанностей публичного собственника, однако в ряде случаев выходят за их пределы (при пополнении состава публичного имущества, планировании, учете и контроле). Реализация рассматриваемых полномочий всегда продиктована выполнением конкретной государственной или муниципальной функции. Другими словами, публичный собственник и все действия уполномоченных им органов должны рассматриваться через призму осуществления возложенных на государство или муниципалитет функций (обеспечение дорожной сети, предоставление медицинской помощи, образовательных услуг и т.д.).

Основным юридическим инструментом реализации правомочий и исполнения обязанностей публичным собственником выступает административный акт. Аналогичную роль он выполняет и при реализации полномочий по пополнению состава публичного имущества (решения об изъятии объектов для государственных или муниципальных нужд, о заключении договора коммерческой концессии и т.д.). При этом подобные административные акты влекут гражданско-правовые последствия, являясь основанием для возникновения вещных либо при условии заключения на их основе соответствующего договора обязательственных правоотношений.

В-третьих, реализация административными органами полномочий в отношении публичного имущества, находясь в сфере функционирования публичной власти, приобретает правоприменительный характер и облекается в процедурно-процессуальную форму. Приведенное ранее мнение о властных методах осуществления права публичной собственности как раз и означает, что реализация норм права в данном случае происходит не в форме их непосредственного использования (что имеет место в случае с правом частной собственности), а с помощью механизма правоприменения.

Общепризнано, что реализация публичных функций исполнительными органами в первую очередь подразумевает правоприменение, которое выступает юридической формой исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного (муниципального) управления <1>. Тот факт, что имущественное обеспечение государственных и муниципальных функций осуществляется на основе общих механизмов функционирования исполнительных органов власти, заставляет сделать вывод о правоприменительном характере соответствующей деятельности. Административный орган с рассматриваемых позиций является правоприменительным органом - субъектом, наделенным компетенцией для принятия административных актов (актов правоприменения), их исполнения, заключения на их основе договоров.

--------------------------------

<1> Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. М., 1979. С. 21.

В-четвертых, административно-имущественные отношения регулируются общеотраслевым методом, подчинены общеотраслевому режиму. Несмотря на то что конституционно-правовые и гражданско-правовые нормы оказывают существенное влияние на рассматриваемые отношения, приоритет в регламентации административно-имущественных отношений принадлежит именно административному праву, отвечающему за функционирование исполнительных органов власти в целом. Следовательно, деятельность публичной администрации по имущественному обеспечению государственных и муниципальных функций подчинена общеотраслевому (императивному, централизованному) методу правового регулирования.

Еще большее прикладное значение имеет не просто признание действия в этой области отраслевого метода регулирования, но и распространение на рассматриваемую сферу отношений административно-правового режима в целом. Как пишет С.С. Алексеев, под юридическим режимом следует понимать особую, целостную систему регулятивного воздействия, которая характеризуется специфическими приемами регулирования - особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на данную совокупность норм. Отраслевой режим в рамках соответствующего участка правовой действительности пронизывает все частицы правовой ткани, весь комплекс свойственного данной общности норм юридического инструментария <1>. По словам А.В. Мицкевича, отраслевой режим отличается фактом неприменимости к отношениям, регулируемым определенной отраслью, норм, лежащих за ее границами <2>.

--------------------------------

<1> Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. С. 245.

<2> Мицкевич А.В. Соотношение системы советского права с системой советского законодательства // Учен. зап. ВНИИСЗ. Вып. 11. М., 1967. С. 11.

Учет данных обстоятельств позволит, на наш взгляд, избежать ошибочных суждений правоприменительных органов и отдельных авторов о необходимости использования в сфере отношений публичной собственности сугубо гражданско-правового инструментария <1>.

--------------------------------

<1> В частности, ошибочное применение к индивидуальным распорядительным актам публичного собственника положений о сделках освещается нами в § 1 гл. 6 работы.

Совокупность приведенных выше признаков рассматриваемых отношений позволяет сделать вывод, что они носят организационно-имущественный характер, т.е. являются имущественными по материальному объекту и организационными по содержанию. Такая их характеристика связана с давней дискуссией о том, являются ли административно-правовые отношения, имеющие имущественную цель, подлинно имущественными либо они носят организационный характер <1>. Представляется, что в современных условиях каждый из этих подходов найдет свое подтверждение, и продолжение дискуссии во многом будет носить терминологический характер и будет лишено практического значения. Например, сложно отрицать имущественный характер отношений, возникающих в связи с безвозмездным предоставлением земельного участка физическому лицу в собственность в случаях, предусмотренных действующим законодательством <2>. С момента подачи физическим лицом в компетентный орган власти заявления о предоставлении земельного участка возникает относительное правоотношение, основное содержание которого составляют субъективное право гражданина требовать предоставления земельного участка и обязанность органа власти его предоставить. Таким образом, рассматриваемым правоотношением опосредуется переход права собственности на публичное имущество.

--------------------------------

<1> Существование имущественных отношений, регулируемых административным правом, помимо имущественных отношений, опосредуемых гражданским правом, обосновывалось в трудах ведущих цивилистов советского периода (см., например: Алексеев С.С. Предмет советского социалистического гражданского права. Свердловск, 1959. С. 71 - 77 и др.; Аскназий С.И. Гражданское и административное право в социалистической системе воспроизводства // Учен. зап. ЛГУ. Сер. юрид. наук. Вып. 3. Л., 1951. С. 68 - 69, 71 - 73; Генкин Д.М. Предмет советского гражданского права // Советское государство и право. 1955. N 1. С. 104; Иоффе О.С. Гражданское правоотношение // Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву. С. 533 - 536, 542 - 544; Юрченко А.К. Разграничение административных и гражданских правоотношений // Проблемы гражданского и административного права. С. 65 - 75. Иную позицию занимали, в частности, М.М. Агарков, С.Н. Братусь (см., например: Братусь С.Н. О разграничении гражданского и административного права (к вопросу о предмете советского гражданского права); Он же. Имущественные и организационные отношения в СССР и их правовое регулирование // Вопросы общей теории советского права / Под ред. С.Н. Братуся. М., 1960. С. 67 - 95, 104 - 108.

<2> См.: ст. 28 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" // СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1801.

В то же время существуют безусловные отличия этих отношений от частноправовых имущественных отношений. Если быть точным, при подаче заявления возбуждается административное производство, и у гражданина возникает субъективное право требовать от органа власти принятия решения (административного акта) о предоставлении земельного участка и исполнения этого решения в рамках установленной процедуры; корреспондирующая с данным правом обязанность возложена на орган власти. Следовательно, отношения складываются по поводу принятия административного акта; их непосредственным объектом является действие обязанного субъекта, хотя и относительно определенного имущества. Сказанное подтверждается и тем, что гражданин в случае непредоставления ему земельного участка не имеет возможности обратиться в суд с требованием передать ему земельный участок в собственность в порядке искового производства. Он вправе лишь оспорить отказ в предоставлении земельного участка либо бездействие органа власти, выразившееся в непринятии необходимого решения (нормы гл. 25 ГПК РФ). Только в порядке устранения допущенных нарушений суд обязывает орган власти принять решение о предоставлении участка (ст. 258 ГПК РФ) <1>.

--------------------------------

<1> Однако при рассмотрении подобных споров суды общей юрисдикции не всегда обоснованно, на наш взгляд, настаивают на их разрешении в порядке искового производства, руководствуясь положениями ч. 3 ст. 247, ч. 3 ст. 263 ГПК РФ, а также разъяснениями, содержащимися в п. 10 Постановления Пленума ВС РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" (РГ. 2003. 25 янв.). В аналогичных ситуациях арбитражные суды рассматривают споры в порядке гл. 24 АПК РФ как дела, вытекающие из публичных правоотношений (см.: п. 4 Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" // Вестник ВАС РФ. 2005. N 5).

Следовательно, отношения между двумя имущественно обособленными субъектами (публичным образованием и гражданином) по поводу перехода права собственности практически полностью замещаются отношением административно-правового (организационного) характера между органом публичной власти, действующим в рамках своей компетенции, и гражданином. Отношения развиваются в установленной процедурной форме, а решение о предоставлении земельного участка носит характер правоприменительного административного акта. Имущественный (материальный) объект отношений несколько затеняется их организационным содержанием.

В качестве другого примера можно привести принятие прогнозного плана (программы) приватизации публичного имущества. Издание подобных плановых актов также нацелено на реализацию права государственной или муниципальной собственности, является ее первым шагом. Однако здесь имущественный элемент существенно уступает организационному, поскольку плановый акт предполагает совершение впоследствии целого ряда юридически значимых действий определенными субъектами (подача заявлений, принятие решений, проведение торгов, заключение договоров и т.д.) в рамках установленных публичных процедур, и лишь при наличии всех необходимых элементов сложного юридического состава возникают имущественные последствия в виде перехода права собственности. Еще менее заметен имущественный элемент в учетных и контрольных отношениях, возникающих по поводу объектов публичной собственности.

Соотношение имущественного и организационного аспекта в рамках административно-имущественных отношений выявляется при их анализе с точки зрения объекта правоотношений <1>. Как писал О.С. Иоффе, "юридический и материальный объекты... имеют для правоотношения существенно различное значение. На юридический объект (поведение обязанных лиц) правоотношение воздействует непосредственно. На вещи (материальный объект) правоотношение может воздействовать не непосредственно, а лишь через поведение его участников" <2>. Близкой позиции, однако основанной на теории социального управления, придерживался и Ю.М. Козлов, по мнению которого можно говорить об управлении вещами, однако возводить в абсолют данный вывод нельзя. Дело в том, что государственное управление - ведущая разновидность социального управления, в рамках которого, как известно, непосредственное управляющее воздействие имеет своим объектом поведение, т.е. действия и поступки людей, их сознательно-волевой фактор. В силу этого "управление вещами" фактически есть руководство поведением людей относительно материальных предметов или вещей <3>. Для того чтобы подчеркнуть это, Д.Н. Бахрах удачно употребляет понятия "непосредственный объект правоотношений" (поведение человека, его действия) и "отдаленный объект" (в частности, материальные предметы), влияние на который оказывается через поведение <4>.

--------------------------------

<1> Грань между правоотношениями и отношениями в сфере публичной собственности достаточно условна, поскольку последние существуют исключительно в правовой форме, на что указывалось выше.

<2> Иоффе О.С. Спорные вопросы учения о правоотношении // Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву. С. 679 - 680.

<3> Государственное управление социалистической общенародной собственностью (административно-правовой аспект проблемы) / Под ред. Ю.М. Козлова. С. 55 - 56. Несколько иной точки зрения, в еще большей степени опирающейся на постулаты науки управления, придерживается А.С. Матненко, который полагает, что объектом управления являются общественные отношения государственной собственности, а "широко используемый в законодательстве и литературе термин "управление государственным имуществом" в значительной мере условен, так как отражает только один (пусть и важнейший) элемент действительного объекта управления" (Матненко А.С. Указ. соч. С. 20 - 23). Однако при изложенном подходе в принципе остается неясным, что является объектом правоотношения.

<4> Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 48.

Из вышеизложенного следует вывод о том, что отношения по имущественному обеспечению публичной администрацией государственных и муниципальных функций возникают по поводу какого-либо материального блага, находящегося в государственной или муниципальной собственности либо поступающего в нее. Рассматриваемые отношения являются имущественными, так как имеют материальный объект, однако содержание их может сводиться к действиям субъектов, т.е. носить организационный характер. Именование подобных отношений организационно-имущественными (административно-имущественными) и их обособление в рамках предмета правового регулирования не только направлены на их размежевание с частноправовыми имущественными отношениями, но и преследуют другую важную цель, имеющую заметное прикладное значение, - отграничить их от иных административно-правовых отношений (сугубо организационных), которые не затрагивают публичного имущества.