§ 4. Структура административно-имущественного права

Административно-имущественное право как сложный нормативный комплекс обладает внутренней структурой. Выделение соответствующих элементов должно производиться по предметно-функциональному критерию на основе разработанной классификации отношений по имущественному обеспечению публичной администрацией государственных и муниципальных функций. С учетом этого под структурой административно-имущественного права следует понимать взаимосвязанные институты и ассоциации правовых норм, выполняющие специфические функции и характеризующиеся наличием относительно обособленного предмета регулирования.

Основы административно-имущественного права отражают фундаментальные особенности правового регулирования отношений публичной собственности. Они представляют собой ассоциацию норм, регламентирующих главным образом статику отношений государственной и муниципальной собственности; в значительной степени они носят конституционный характер и играют цементирующую роль при формировании рассматриваемого нормативного комплекса. Однако основы административно-имущественного права не исчерпываются конституционными положениями, включают в себя достаточное количество обеспечительных административно-правовых норм, которые при регламентации соответствующих отношений образуют с конституционными нормами единое целое. Это установления, закрепляющие: (1) государственные и муниципальные функции, конкретизирующие конституционно установленные предметы ведения и требующие имущественное обеспечение; (2) нормы о взаимосвязи государственных и муниципальных функций с составом объектов собственности публичных образований (т.е. о целях существования и направлениях использования публичного имущества); (3) специальные основания возникновения и прекращения права публичной собственности; (4) юридические средства (инструменты) реализации полномочий и исполнения обязанностей публичного собственника (административный акт, договор, их разновидности); (5) круг участников отношений по поводу публичного имущества и основы их правового статуса и т.д.

Несмотря на то что основы административно-имущественного права выступают фундаментом всего сложного нормативного комплекса, уже здесь прослеживается устойчивая специализация правовых норм в зависимости от целевого назначения имущества и его естественных свойств, следствием которой является включение их в земельное, экологическое (природоресурсное), приватизационное, жилищное право и иные комплексные правовые образования. Однако единство природы публичного имущества, универсальный механизм осуществления прав и исполнения обязанностей публичного собственника обеспечивают доктринальную общность основ административно-имущественного права, которая должна быть подкреплена принятием специального законодательного акта.

Правовое регулирование планирования в отношении публичного имущества объединяет правовые нормы, регламентирующие специфические отношения - по подготовке и принятию планов (программ) пополнения, отчуждения и использования государственного и муниципального имущества, а также утверждению отчетов об их исполнении. Указанные нормы носят достаточно разрозненный и обширный характер, однако могут быть сгруппированы в рамках следующих ассоциаций норм и правовых институтов: (1) социально-экономическое прогнозирование и планирование (в части, относящейся к публичному имуществу); (2) комплексное планирование в отношении публичного имущества (в отношении составов имущества Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в целом); (3) планирование приватизации государственного и муниципального имущества; (4) планирование бюджетного инвестирования в объекты публичной собственности (в значительной степени интегрировано в бюджетный процесс); (5) планирование деятельности созданных публичным собственником организаций.

Правовое регулирование формирования составов публичного имущества включает нормы, обеспечивающие координацию принадлежащих государству и муниципальным образованиям объектов собственности с возложенными на них публичными функциями. Данный элемент охватывает правовые институты и ассоциации норм, закрепляющие: (1) состав (категории и виды) федерального, регионального и муниципального имущества исходя из требований целевого назначения и достаточности; (2) механизмы разграничения публичного имущества и его перераспределения при трансформации функций государства и местного самоуправления; (3) механизмы отчуждения и перепрофилирования избыточного и непрофильного публичного имущества; (4) механизмы пополнения состава публичного имущества при его недостаточности.

Административно-правовые механизмы формирования составов публичного имущества включают материально-правовые основания и развернутые административные процедуры разграничения и перераспределения государственного и муниципального имущества, его отчуждения, перепрофилирования и пополнения. В целом соответствующие нормы либо ограничивают дозволенное поведение публичного собственника комплексом требований и обязанностей, либо предписывают конкретные варианты поведения, либо прямо их запрещают в целях формирования состава имущества, необходимого и достаточного для выполнения государственных или муниципальных функций.

Правовое регулирование управления сформированными составами публичного имущества - это ключевой компонент административно-имущественного права, поскольку применение входящих в него норм с учетом ранее принятых актов планирования обеспечивает непосредственную реализацию правомочий и исполнение обязанностей публичного собственника в отношении конкретных объектов в рамках выполнения государственных и муниципальных функций, т.е. фактическое достижение целей существования публичной формы собственности.

Данный элемент включает правовые институты и ассоциации норм, регламентирующие: (1) компетенцию субъектов управления федеральным, региональным и муниципальным имуществом; (2) общие принципы управления публичным имуществом; (3) управление публичным имуществом, предназначенным для общего пользования; (4) управление публичным имуществом, обеспечивающим индивидуальные экономические потребности; (5) управление публичным имуществом, обеспечивающим публично значимую деятельность органов власти и созданных ими организаций (включая управление публичными учреждениями, предприятиями, а также находящимися в публичной собственности пакетами акций).

В целом правовое регулирование управления публичным имуществом охватывает материально-правовые нормы, которые (1) устанавливают публично-правовые ограничения дозволенных гражданским законодательством способов распоряжения и возможностей использования государственного и муниципального имущества, в том числе императивные требования к управлению имуществом и его использованию; (2) предписывают конкретные способы распоряжения или формы использования публичного имущества при наличии установленных юридических фактов; (3) запрещают определенные способы распоряжения и формы использования публичного имущества. Перечисленные группы материальных норм находятся в тесной взаимосвязи с корреспондирующими с ними процедурными нормами, которые устанавливают процессуальную форму правоприменительной деятельности административных органов, направленной на реализацию правомочий и исполнение обязанностей публичного собственника.

Правовое регулирование учета и контроля в отношении публичного имущества объединяет нормы, которые регламентируют отношения, способствующие надлежащему имущественному обеспечению публичной администрацией государственных и муниципальных функций, - учетные и контрольные отношения. Материально-правовой его составляющей выступают предписания об обязательности, содержании и видах учета и контроля в отношении публичного имущества. Однако наиболее существенный блок составляют процессуальные нормы, регламентирующие процедурную форму учета и контроля.