2.2. Субъекты, осуществляющие публично значимую деятельность

Субъектами, осуществляющими публично значимую деятельность на базе государственного или муниципального имущества, являются юридические лица, специально созданные и управляемые публичной администрацией: учреждения, унитарные предприятия, акционерные общества и т.д. В меньшей степени в России развит институт концессии, предполагающий передачу частным лицам государственного или муниципального имущества для осуществления соответствующей деятельности.

Данные организации не следует признавать независимыми субъектами, осуществляющими экономическую и иную деятельность в условиях дискреции, они - инструменты осуществления определенных государственных и муниципальных функций, за которыми всегда стоит государство или муниципальное образование <1>.

--------------------------------

<1> См.: п. 6.2 мотивировочной части Постановления КС РФ от 18 июля 2012 г. N 19-П.

В связи с этим можно назвать следующие особенности правового статуса рассматриваемых организаций.

Во-первых, основные цели и направления их деятельности фиксируются в учредительных документах и по сути представляют собой опосредованное выполнение той или иной государственной либо муниципальной функции. Такие цели и направления деятельности ограничивают правоспособность юридического лица, в частности, в сфере имущественных отношений, что прямо зафиксировано в отношении унитарных предприятий, учреждений, иных некоммерческих организаций. Однако гражданское законодательство устанавливает общую правоспособность всех хозяйственных обществ, не делая исключений в отношении обществ с государственным и муниципальным участием, что представляется спорным.

Во-вторых, деятельность рассматриваемых организаций, осуществляемая во всеобщем интересе, подвергается интенсивной публично-правовой регламентации, обеспечивающей выполнение государственной или муниципальной функции, в связи с которой было создано юридическое лицо и наделено необходимым имуществом.

В ряде случаев правовой режим деятельности данных организаций (в частности, публичных учреждений, исполняющих отдельные государственные и муниципальные функции) не имеет принципиальных различий с режимом функционирования органов публичной администрации <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. N 590 "О порядке осуществления федеральным бюджетным учреждением и автономным учреждением полномочий федерального органа государственной власти (государственного органа) по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме, и финансового обеспечения их осуществления" // СЗ РФ. 2010. N 32. Ст. 4331.

В-третьих, для осуществления публично значимой деятельности юридическому лицу передается во владение и пользование публичное имущество (на праве хозяйственного ведения, оперативного управления, в аренду, безвозмездное пользование, доверительное управление). В случае создания хозяйственных обществ, государственных корпораций, фондов и некоторых иных организаций государственное или муниципальное имущество передается им как правило в собственность, однако публично-территориальные образования сохраняют в своей собственности пакеты акций, доли (применительно к хозяйственным обществам) либо возможность управления их деятельностью (в отношении иных организаций). Поэтому имущество подобных организаций, на наш взгляд, сохраняет отдельные признаки публичного и с точки зрения целевого назначения, и с точки зрения подконтрольности государству либо муниципалитету. Однако формальная принадлежность имущества юридическому лицу, пусть и полностью подконтрольному, не позволят именовать его публичным в строгом смысле этого слова, в связи с чем нами предложен термин "объекты квазипубличной собственности" <1>. Особым правовым режимом отличается концессионное пользование государственным или муниципальным имуществом. Соответственно, и объектом правоотношений может выступать как непосредственно публичное имущество (например, закрепление объекта в хозяйственное ведение), так и деятельность (поведение), осуществляемая на базе этого имущества.

--------------------------------

<1> См. подробнее: § 5 гл. 2 работы.

В-четвертых, данные юридические лица находятся в постоянных, длящихся правоотношениях с соответствующими органами публичной администрации, в ведении которых они находятся. По своей сути подобные отношения носят публично-правовой характер, поскольку опосредуют организацию осуществления государственных или муниципальных функций. Конкретное содержание правоотношения между публичной администрацией и подконтрольным юридическим лицом зависит от его организационно-правовой формы, однако в целом включает несколько аспектов: (1) организацию функционирования юридического лица; (2) управление деятельностью организации, которое возможно в силу придания имущественному комплексу статуса субъекта права; (3) реализацию прямых имущественных полномочий в отношении вверенных объектов собственности; (4) учет и контроль.

Допустимы различные юридические формы рассматриваемых правоотношений: внедоговорная и договорная. Внедоговорная форма характеризуется ярко выраженной субординацией сторон, которая может обеспечиваться административными механизмами управления (учреждения, унитарные предприятия) или корпоративными механизмами управления (хозяйственные общества). Договорная форма, основанная на координации поведения сторон, представлена прежде всего концессионными соглашениями. Однако эффективное применение этого института возможно, на наш взгляд, лишь в случае придания подобным договорам публично-правового (административного) характера со всеми вытекающими отсюда последствиями, как это имеет место в подавляющем большинстве правопорядков.

В связи с этим возникает вопрос о допустимости повсеместно существовавшей ранее и встречающейся по сей день практики заключения договоров между административным органом и учреждением (унитарным предприятием) о передаче имущества в оперативное управление (хозяйственное ведение) <1>. В литературе высказывалось мнение, что заключение подобных договоров хотя прямо и не предусмотрено, но допускается действующим законодательством при условии сохранения императивно установленного режима владения имуществом <2>. В итоге соответствующая практика была санкционирована высшими судебными инстанциями <3>. Ранее мы категорически опровергали подобный подход со ссылкой на то, что отношения между собственником в лице административного органа и учреждением либо унитарным предприятием исчерпывающе регламентированы императивными нормами, предполагают правоприменение и исключают какое-либо автономное регулирование на основе договора, поскольку в противном случае публично-правовой режим управления замещается гражданско-правовыми средствами, а правоприменительная, властная деятельность административных органов трансформируется в реализацию предусмотренных договором прав и обязанностей <4>. Однако некоторыми авторами была высказана точка зрения об административно-правовой природе анализируемых договоров <5>. В подобной трактовке практику заключения договоров между органами власти и учреждениями (предприятиями) можно поддержать, поскольку административный договор является полноценным и прогрессивным юридическим инструментом публичного администрирования. При этом его содержанием должны стать не столько взаимные права и обязанности сторон в отношении переданного публичного имущества (этот аспект урегулирован законом), сколько вопросы взаимодействия при осуществлении учреждением или предприятием публично значимой деятельности по поручению органа власти.

--------------------------------

<1> См., например: п. 2 ст. 5 утратившего силу Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. N 443-1 "О собственности в РСФСР" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 30. Ст. 416; ст. 12 также утратившего силу Федерального закона от 9 августа 1995 г. N 129-ФЗ "О почтовой связи" // СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3334; п. 3.1 Типового положения о Комитете по управлению имуществом края, области, автономной области, автономного округа, городов Москвы и Санкт-Петербурга, обладающем правами и полномочиями территориального агентства Государственного комитета РФ по управлению государственным имуществом, утв. Указом Президента РФ от 14 октября 1992 г. N 1231 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. N 16. Ст. 1238; письмо Государственного комитета РФ по управлению государственным имуществом от 7 декабря 1992 г. N ВС-13/10240 // СПС "КонсультантПлюс"; и т.д.

<2> См., например: Любимова Р. Нужно ли заключать договоры о закреплении имущества на праве полного хозяйственного ведения и оперативного управления? // Хозяйство и право. 1995. N 7.

<3> Так, в п. 39 совместного Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" содержатся следующие разъяснения: "...при разрешении споров судам необходимо учитывать, что правомочия унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, по владению, пользованию и распоряжению государственным (муниципальным) имуществом, находящимся у него в хозяйственном ведении, определены статьями 294, 295 ГК. В связи с этим условия договоров, заключенных между собственником соответствующего государственного (муниципального) имущества и таким предприятием, которые изменяют характер и пределы указанных правомочий, являются ничтожными" (выделено мной. - А.В.) (Вестник ВАС РФ. 1996. N 9).

<4> См.: Винницкий А.В. Государственная собственность в административном праве. М., 2010. С. 220, 246 - 247, 255.

<5> Красильников Т.С. Содержание административного договора в системе образования (на примере договора между образовательным учреждением и его учредителем) // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2003. С. 317 - 320.

В-пятых, организации, осуществляющие публично значимую деятельность, вступают в правоотношения с неопределенным кругом физических и юридических лиц. Правовой режим и форма таких отношений опять же могут быть различными. Многие государственные и муниципальные услуги предоставляются с использованием внедоговорных форм, в рамках которых взаимные права и обязанности устанавливаются непосредственно законом, подзаконными актами, локальными актами организаций (например, уставом образовательного учреждения); более того, оказание отдельных услуг детально нормируется административными регламентами. Применительно к платным публичным услугам и деятельности общеэкономического значения, как правило, используется договорная форма отношений, причем гражданско-правовая. Однако независимо от избранной формы и правового режима правоотношений в основе публично значимой деятельности организации лежит обязанность по выполнению определенной государственной или муниципальной функции <1>.

--------------------------------

<1> См.: § 2 гл. 5 работы.

В-шестых, статус субъекта, осуществляющего публично значимую деятельность, может носить комбинированный характер по причине совмещения различных видов деятельности (оказание государственных услуг, выполнение функций службы общеэкономического значения). Более того, отдельные направления деятельности могут вовсе не иметь публичного значения. Поэтому права и обязанности организаций в плоскости взаимоотношений с публичной администрацией, а также с частными лицами должны устанавливаться и оцениваться дифференцированно.

Таким образом, субъекты, осуществляющие публично значимую деятельность, обладают особым публично-правовым (административно-правовым) статусом. Представляется, что данное обстоятельство ставит вопрос о включении большинства таких организаций в число так называемых юридических лиц публичного права, концепция которых находится в стадии активной разработки и подробно анализировалась нами в начале работы <1>.

--------------------------------

<1> См.: § 5 гл. 2 работы.