3.3. Конкурентный (общий) порядок

предоставления публичного имущества

Применение конкурсных (аукционных) процедур предоставления публичного имущества, предназначенного для удовлетворения экономических потребностей физических и юридических лиц, не только выступает наиболее действенным средством противодействия коррупции в рассматриваемой области общественных отношений, но и приводит к повышению эффективности использования объектов государственной и муниципальной собственности, а также способствует развитию конкуренции за счет обеспечения равного доступа частных лиц к ограниченным материальным ресурсам.

Действующая Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов к коррупциогенным факторам, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, относит отказ от конкурсных (аукционных) процедур с закреплением административного порядка предоставления права или блага (подп. "з" п. 3) <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" // СЗ РФ. 2010. N 10. Ст. 1084.

Попытаемся проанализировать, насколько соответствует данному положению ныне действующие нормативные акты в анализируемой сфере. За последние годы в федеральное законодательство были внесены комплексные изменения, устанавливающие процедуры обязательных торгов при продаже государственного и муниципального имущества или предоставлении его в пользование. В частности, в обязательном порядке проводятся:

- аукционы по продаже земельных участков либо права на заключение договоров аренды земельных участков <1>;

--------------------------------

<1> См.: ст. ст. 30.1, 30.2, 38.1, 38.2 ЗК РФ; Правила организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков, утв. Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808 // СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4587.

- аукционы по продаже права на заключение договора аренды лесного участка либо права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений;

- конкурсы на право заключения концессионного соглашения;

- аукционы на право заключить договор о развитии застроенной территории <1>;

--------------------------------

<1> См.: ст. 46.3 Градостроительного кодекса РФ.

- аукционы на право заключения инвестиционных договоров в отношении находящихся в федеральной собственности объектов недвижимого имущества <1>;

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 10 августа 2007 г. N 505 "О порядке принятия федеральными органами исполнительной власти решений о даче согласия на заключение сделок по привлечению инвестиций в отношении находящихся в федеральной собственности объектов недвижимого имущества" // СЗ РФ. 2007. N 34. Ст. 4239.

- конкурсы или аукционы на право пользования участками недр <1>;

--------------------------------

<1> См.: ст. 13.1 Закона РФ "О недрах".

- конкурсы на право заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка, аукционы по продаже права на заключение договора о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов и (или) договора пользования водными биологическими ресурсами, отнесенными к объектам рыболовства (некоторые необязательны) <1>;

--------------------------------

<1> См.: ст. ст. 33.1, 33.3 - 33.4, 38 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов".

- аукционы на право заключения охотхозяйственного соглашения;

- аукционы по приобретению права на заключение договора водопользования <1>;

--------------------------------

<1> См.: ст. 16 Водного кодекса РФ.

- конкурсы на право заключения договора доверительного управления акциями, закрепленными в федеральной собственности <1>, и т.д.

--------------------------------

<1> См.: п. 1 Указа Президента РФ от 9 декабря 1996 г. N 1660 "О передаче в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации" // СЗ РФ. 1996. N 51. Ст. 5764.

Перечисленные процедуры, обеспечивающие конкуренцию и равный доступ к объектам публичной собственности, охватывают далеко не все варианты распоряжения имуществом в пользу частных лиц. Между тем такие варианты действующим законодательством до недавнего времени прямо не запрещались, а следовательно, могли быть использованы. Федеральному законодателю потребовалось более 17 лет с начала рыночных преобразований в стране для осознания недопустимости передачи публичного имущества в пользование частным лицам исходя из субъективных предпочтений отдельных чиновников. Лишь в июне 2008 г. Федеральный закон "О защите конкуренции" был дополнен ст. 17.1, предусматривающей универсальный конкурсный (аукционный) порядок заключения договоров в отношении объектов государственной и муниципальной собственности <1>. На сегодняшний день закон не допускает заключение договоров аренды, безвозмездного пользования, доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении казенного государственного или муниципального имущества, помимо конкурсов и аукционов. Аналогичные требования распространены на сделки с недвижимым имуществом, закрепленным за унитарными предприятиями и автономными учреждениями, а также сделки с любым имуществом бюджетных и казенных учреждений <2>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 30 июня 2008 г. N 108-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 27. Ст. 3126.

Отметим, что введенный порядок заключения договоров не распространяется на имущество, распоряжение которым осуществляется в соответствии с ЗК РФ, Водным кодексом РФ, Лесным кодексом РФ, законодательством о недрах и концессионных соглашениях. В этих сферах, как мы отметили выше, существуют конкурентные процедуры специального действия.

<2> Дело в том, что распоряжение таким имуществом требует согласия уполномоченного органа публичной администрации, а потому должно быть лишено субъективных предпочтений.

Однако несмотря на предпринятые меры почва для определенных злоупотреблений в исследуемой сфере отношений сохраняется.

Во-первых, обеспокоенность вызывает то, что ст. 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции" уже неоднократно дополнялась исключениями из общих конкурентных правил предоставления публичного имущества. На сегодняшний день перечень таких изъятий весьма обширен, причем некоторые из них видятся не вполне обоснованными (например, передача прав на имущество для размещения объектов почтовой связи, предоставление имущества некоммерческим организациям различных организационно-правовых форм, передача прав на срок не более чем 30 календарных дней в течение шести последовательных календарных месяцев и т.д.). Возможно, указанные исключения приемлемы с точки зрения антимонопольного законодательства, поскольку они не сказываются негативно на состоянии конкуренции или касаются неконкурентных сфер, которые, однако, несвободны от проявлений коррупции. А потому нормативные акты, допускающие распоряжение публичным имуществом вне торгов, независимо от соблюдения положений Федерального закона "О защите конкуренции", должны проверяться на предмет соответствия антикоррупционным требованиям.

Кроме того, неясно, почему Правительство или Президент РФ вправе не руководствоваться закрепленными конкурентными процедурами вовсе (п. 1 ч. 1 ст. 17.1 Закона). Вполне вероятно, что у них будут для этого весомые аргументы, однако не следует ли соответствующие основания закрепить в законе, ограничив их дискреционные полномочия?

Во-вторых, дальнейшее развитие получает институт государственных и муниципальных преференций (ранее - государственная и муниципальная помощь). Под ними понимается предоставление органами публичной администрации отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот (п. 20 ст. 4, гл. V Федерального закона "О защите конкуренции").

Предоставление преференций осуществляется помимо торгов и конкурсов, но с предварительного согласия антимонопольного органа (по общему правилу) и только в целях, установленных федеральными законами, актами Президента и Правительства России. Однако антимонопольный орган, рассматривая заявление о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции, проверяет два обстоятельства: (1) насколько такая мера отвечает установленным целям; (2) не приведет ли предоставление преференции к устранению или недопущению конкуренции. При этом оценка действий органов публичной администрации на предмет соответствия антикоррупционным требованиям не входит в компетенцию Федеральной антимонопольной службы.

В-третьих, в ряде случаев процедуры проведения торгов регламентированы подзаконными актами. Прежде всего речь идет о вновь принятых Правилах проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, утв. Приказом ФАС России от 10 февраля 2010 г. N 67. С формальной точки зрения нарушение требований ведомственного нормативного акта не может выступать основанием для оспаривания сделки в порядке ст. 449 ГК РФ, в соответствии с которой торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица.

Весьма затруднительно ответить и на концептуальный вопрос о том, почему важнейшие и чрезвычайно востребованные Правила проведения конкурсов и аукционов в отношении публичного имущества установлены ведомственным актом антимонопольного органа, а схожие процедуры в сфере государственных и муниципальных закупок, лесных, земельных и иных отношений - федеральными законами.

Кроме того, Правила проведения конкурсов и аукционов в отношении публичного имущества, по-видимому, не должны исчерпываться соображениями влияния на конкурентную среду. Основополагающую роль, на наш взгляд, здесь должны играть антикоррупционные требования и задачи эффективного и целевого использования объектов государственной и муниципальной собственности.

В-четвертых, не иначе как пробелом может быть охарактеризовано отсутствие в КоАП РФ ответственности за нарушение порядка проведения конкурсов и аукционов на право заключения договоров в отношении публичного имущества. В особенности это диссонирует с детально разработанной системой составов и санкций за нарушения законодательства в смежной сфере - в области закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (ст. ст. 7.29 - 7.32 КоАП РФ).

В целом необходимо прийти к выводу, что конкурентный порядок предоставления публичного имущества должен позиционироваться как общий, действующий по умолчанию. Отступления от него возможны путем закрепления обоснованных преференций, о которых речь пойдет ниже, а также в случаях, если находящиеся в государственной или муниципальной собственности ресурсы практически не ограничены и ими должны и могут быть обеспечены все заинтересованные лица, что дает основания для предоставления объектов на основании административных актов и договоров помимо всех конкурентных процедур.