Глава 7. Формирование составов публичного имущества

§ 1. Составы публичного имущества:

понятие и требования при их формировании

1.1. Понятие составов публичного имущества

Состав публичного имущества - это совокупность объектов собственности, принадлежащих отдельному публично-территориальному образованию. В течение последних лет в рамках проводимой реформы государственного и муниципального управления был заложен принципиально новый подход к составу публичного имущества: Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования должны обладать и управлять только тем имуществом, которое необходимо для реализации публичных функций и полномочий по предметам ведения соответственно федерального, регионального и местного значения.

Программа социально-экономического развития Российской Федерации на 2003 - 2005 гг. предусматривала поэтапное сокращение избыточной части государственного сектора, которая не обеспечивала выполнения функций государства, а также переход к новой модели управления государственной собственностью, основанной на принципах строгого соответствия состава государственного имущества функциям государства (разд. 3.4) <1>. Этот курс подтвержден в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на 2006 - 2008 гг. (разд. 6) <2> и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (разд. IV) <3>. Названные программно-политические акты, являющиеся ориентиром для правотворческой деятельности, последовательно реализуются в федеральном законодательстве, цель которого - инвентаризация и четкое разграничение полномочий органов публичной власти различных уровней и корреспондирующее этому распределение публичного имущества и оптимизация его состава.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 34. Ст. 3396.

<2> СЗ РФ. 2006. N 5. Ст. 589.

<3> СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.

Так, значительные дополнения в 2003 г. были внесены в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ. Пункт 1 ст. 26.11 Закона в настоящее время закрепляет, что в собственности субъекта РФ могут находиться:

- имущество, необходимое для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам регионального ведения;

- имущество, необходимое для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения;

- имущество, необходимое для осуществления полномочий по предметам федерального ведения, делегированных исполнительным органам государственной власти субъекта РФ;

- имущество, необходимое для обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта РФ, государственных гражданских служащих субъекта РФ, работников государственных учреждений и унитарных предприятий субъекта РФ.

Детализирует процитированные положения п. 2 ст. 26.11 Закона, где дается конкретный перечень имущества (категории и виды), которое может находиться в региональной собственности для реализации полномочий по предметам совместного ведения, осуществляемых органами государственной власти субъекта РФ за счет средств регионального бюджета. К сожалению, перечней имущества, необходимого для реализации иных полномочий (по предметам собственного ведения субъекта РФ, по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет субсидий из федерального бюджета или без таковых, делегированных Российской Федерацией), в Законе не приводится.

С принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, известного как Закон о монетизации льгот, аналогичные положения были закреплены и для федерального уровня собственности. В соответствии с ч. 11 ст. 154 Закона в федеральной собственности могут находиться:

- имущество, необходимое для обеспечения осуществления федеральными органами государственной власти полномочий в рамках их компетенции, установленной Конституцией РФ, а также нормативными правовыми актами Российской Федерации, определяющими статус этих органов, в том числе имущество федеральных государственных учреждений и унитарных предприятий, отнесенных решениями Правительства РФ к предприятиям и учреждениям, подведомственным федеральным органам исполнительной власти;

- имущество, необходимое для обеспечения стратегических интересов Российской Федерации в области обороны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации, в соответствии с перечнем, утверждаемым Президентом РФ по представлению Правительства РФ;

- имущество, необходимое для обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти, государственных служащих Российской Федерации, работников федеральных государственных учреждений и унитарных предприятий, включая нежилые помещения для размещения указанных органов, предприятий и учреждений.

Рассматриваемый подход был распространен не только на объекты государственной собственности, но и на всю сферу публичного имущества. Статья 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ функционально ограничила состав муниципальной собственности компетенцией местного самоуправления и закрепила перечень имущества, которое может находиться в собственности поселений, муниципальных районов и городских округов для осуществления возложенных на них полномочий.

Статья 26.10 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ устанавливает, что находящееся в собственности субъекта РФ имущество наряду со средствами регионального бюджета и территориальных государственных внебюджетных фондов, а также имущественными правами представляет собой экономическую основу деятельности органов государственной власти субъекта РФ. Согласно ст. 49 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

С этих позиций объекты публичной собственность являются материальным, имущественным обеспечением функций государства и местного самоуправления, а также полномочий их органов. Именно такой вывод ранее был сделан КС РФ относительно правового режима бюджетных средств различных уровней <1>, а недавно распространен и на всю сферу государственного имущества <2>.

--------------------------------

<1> Постановление КС РФ от 17 июня 2004 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия" // СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2803.

<2> Постановление КС РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с запросом Правительства Москвы" // СЗ РФ. 2006. N 8. Ст. 3117.

Рассмотренные выше нормативные акты свидетельствуют о том, что вопрос о составе имущества, которое может находиться в федеральной, региональной и муниципальной собственности исходя из своего целевого назначения и соответствия предметам ведения, разрешен специальными федеральными законами, устанавливающими заметные особенности для публичных форм собственности по сравнению с общим режимом, закрепленным в ГК РФ, а основа для этого заложена в самом Кодексе (п. 3 ст. 212, п. 2 ст. 124).

Для окончательной реализации современной концепции о составе публичного имущества, на наш взгляд, в действующее законодательство было бы логично внести следующие изменения:

- состав всего публичного имущества (за исключением денежных средств, относящихся к сфере публичных финансов) регламентировать единым законодательным актом, поскольку в настоящее время данные вопросы регулируются разрозненно, применительно к различным уровням публичного имущества и "попутно" с разграничением полномочий;

- установить конкретный и закрытый перечень имущества, которое может находиться в федеральной собственности (сегодня таковой отсутствует);

- закрепить конкретный и закрытый перечень всего регионального имущества, не ограничиваясь тем, которое предназначено для реализации полномочий по предметам совместного ведения, осуществляемых органами государственной власти субъекта РФ за счет средств регионального бюджета.

В основе формирования состава имущества, принадлежащего публичному собственнику, должны лежать два критерия: во-первых, целевой, отражающий соответствие целевого назначения имущества функциям публичного образования, и во-вторых, количественный, характеризующий достаточность объектов собственности в разрезе их целевого назначения.