§ 5. Проблемы соотношения и взаимодействия норм земельного

и экологического права с административно-правовыми нормами

Земля, недра, водные объекты, леса, объекты животного мира и другие природные ресурсы традиционно рассматриваются в рамках института государственной (публичной) собственности <1>. При обосновании различными авторами комплексности такого института далеко не последнюю роль играло включение в него норм земельного и иного природоресурсного законодательства, регламентирующих отношения государственной и муниципальной собственности на соответствующие объекты.

--------------------------------

<1> Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. С. 365 - 366, 373 - 374 и др.; Карасс А.В. Указ. соч. С. 31 - 58, 132 - 127 и др.; Генкин Д.М. Право собственности в СССР. С. 24 - 25 и др.; Толстой Ю.К. Понятие права собственности. С. 180 - 183 и др.; Корнеев С.М. Указ. соч. С. 20 - 22, 121 - 122, 156 - 159, 260 - 263 и др.

Земля и другие природные ресурсы исследуются и в работах, специально посвященных управлению государственным имуществом <1>. Однако проблема соотношения административно-правовых норм с нормами специализированного законодательства, допустимости распространения административно-правового режима на управление природными ресурсами учеными не затрагивается. Между тем уже при первом знакомстве с нормативными актами мы видим, что они свидетельствуют об автономии земельного, лесного, водного законодательства, а также законодательства о недрах, о животном мире и т.д. <2>.

--------------------------------

<1> Талапина Э.В. Управление государственной собственностью. С. 264 - 276 и др.; Матненко А.С. Указ. соч. С. 30 - 32, 122 - 124 и др.; Дягилев А.В. Указ. соч. С. 107 - 109 и др.

<2> См.: ст. ст. 2 - 3 ЗК РФ, ст. ст. 2 - 3 Лесного кодекса РФ, ст. ст. 2, 4 Водного кодекса РФ, ст. ст. 1, 1.1 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823), ст. ст. 2 - 3 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" (СЗ РФ. N 17. Ст. 1462).

В литературе высказаны различные точки зрения о месте земельного и экологического (природоресурсного) права в системе сначала советского, а затем российского права; при этом авторы в основном решают вопрос о том, являются ли указанные отрасли права комплексными или уже приобрели достаточные признаки основных специальных отраслей <1>. Собственное решение этой проблемы предложил Г.А. Гаджиев, который полагает, что с учетом основного деления права на публичное и частное старая концепция самостоятельной отрасли земельного права изжила себя; земельное право России представляет собой не самостоятельную отрасль права, а комплексную отрасль законодательства, в котором должны оптимально сочетаться частноправовые нормы о праве собственности на землю, о сделках с землей, иные вещные и обязательственные права на землю и публично-правовые нормы <2>.

--------------------------------

<1> Применительно к советскому периоду обзор точек зрения см., например, у С.Н. Братуся (Братусь С.Н. Предмет и система советского гражданского права. Гл. IV (п. 6)). Широкое распространение получила позиция С.С. Алексеева о том, что советское земельное и экологическое (природоресурсное) право выросли из административного права; исходными для них являются конструкции и положения, свойственные административному праву (Алексеев С.С. Структура советского права. С. 208 - 242).

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник М.М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк.

В современной литературе по земельному и экологическому праву, как правило, не отрицается комплексный характер данных отраслей (см., например: Земельное право / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2005. С. 7 - 12; Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. М., 2005. С. 61 - 63).

<2> Гаджиев Г.А. Основные экономические права (сравнительное исследование конституционно-правовых институтов России и зарубежных государств): Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1996. С. 28, 338 - 343, 354 - 358.

Мы не видим веских оснований отрицать комплексный характер земельного и экологического права (либо законодательства) на современном этапе. В таких условиях административное право выполняет роль базовой отрасли применительно к регламентации тех земельных, водных, лесных и иных аналогичных отношений, в которых осуществляется деятельность административных органов организационного характера (учетных, контрольных и т.п.).

Применительно к имущественным отношениям, складывающимся по поводу земли и иных природных ресурсов, мнения ученых разделись. Популярна точка зрения, что здесь функцию базовой отрасли выполняет гражданское право <1>. Достаточно радикальную позицию занимает Е.А. Суханов, обосновывая необходимость переноса норм земельного законодательства, регламентирующего имущественные отношения, в соответствующие разделы ГК РФ, посвященные вещному и обязательственному праву, что, по мнению ученого, позволит земельному законодательству сосредоточиться на административно-правовом оформлении земельных отношений <2>. Более взвешенную точку зрения высказывает Г.А. Гаджиев, по мнению которого нормы частного права, содержащиеся в земельном, лесном, водном законодательстве, могут конкретизировать нормы гражданского законодательства, не противореча им <3>.

--------------------------------

<1> Яковлев В.Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. С. 45 и др.

<2> См.: Суханов Е.А. Проблемы совершенствования кодификации российского гражданского законодательства. Абз. 129 - 148.

<3> Гаджиев Г.А. Основные экономические права (сравнительное исследование конституционно-правовых институтов России и зарубежных государств). С. 28, 351 - 358.

Принципиально иную позицию занимает М.М. Бринчук, который, отвечая на вопросы о юридической природе права собственности на природные ресурсы (т.е. в рамках какого права должно осуществляться регулирование отношений собственности - частного или публичного права), пишет, что земля, как и другие природные ресурсы, - публичное благо; поэтому отношения по поводу земли и других ресурсов, находящихся в государственной и муниципальной собственности, регулируются экологическим, т.е. публичным, правом. Если подобные объекты находятся в частной собственности, то они в любом случае могут использоваться лишь с учетом публичного интереса в поддержании экологического благополучия, в связи с чем правовое регулирование отношений частной собственности на природные ресурсы характеризуется введением экологических ограничений при реализации полномочий собственника, исключающих частноправовую свободу <1>.

--------------------------------

<1> Бринчук М.М. Соотношение экологического права с другими отраслями: проблемы теории и практики // Экологическое право. 2009. N 5, 6; СПС "КонсультантПлюс".

Подобный подход корреспондирует с предложенной нами концепцией видоизмененного права собственности на объекты публичной собственности, обладающие рядом взаимосвязанных признаков: принадлежность публичным образованиям, предназначение для использования в целях общего блага, регламентация главным образом публичным правом <1>. К данной категории примыкают объекты публичного назначения, принадлежащие частным лицам, однако в той или иной степени приобретающие свойства публичности исходя из гарантированного общественно значимого использования, ограничивающего свободу частного собственника в интересах неопределенного круга лиц <2>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: § 1 - 4 гл. 2 работы.

<2> См. подробнее: § 6 гл. 2 работы.

Вместе с тем М.М. Бринчук заключает, что в работах представителей административного и гражданского права, кроме научно не обоснованных притязаний на сферу природы (земли и других ресурсов), отсутствует главное - то, что образует существо экологического и природоресурсного права: забота об обеспечении рационального природопользования и охраны окружающей среды или отдельного природного объекта, оформляемая конкретными правовыми мерами <1>. Данное утверждение ученого представляется не в полной мере справедливым, поскольку доктрина публичной собственности, получающая свое развитие главным образом в административном праве, основывается на идее общего блага, необходимости служения государственного и муниципального имущества определенной общественно значимой цели (публичному интересу). Разумеется, применительно к использованию земель и других природных ресурсов такие публичные интересы приобретают необходимую конкретику.

--------------------------------

<1> Там же. Абз. 233.

Ю.А. Тихомиров справедливо утверждает, что осью публичного права является административное право, система которого, объекты и методы регулирования претерпевают ныне серьезные изменения <1>. В связи с этим административное право не может отстраняться от регламентации отношений, включенных в предмет регулирования вторичных отраслей публично-правового цикла. Как отмечает Д.Н. Бахрах, "рассматриваемая отрасль в значительной степени является базовой, "материнской" для земельного, экологического, а также иных отраслей, содержащих нормы, регулирующие определенные аспекты деятельности публичной администрации... Для названных "дочерних" отраслей имеют значение принципы административной деятельности, общие положения о порядке образования, компетенции, актах публичной администрации, государственной службе и иные общие положения, закрепленные административно-правовыми нормами" <2>.

--------------------------------

<1> Тихомиров Ю.А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. 2001. N 5.

<2> Бахрах Д.Н. О предмете административного права России // Государство и право. 2003. N 10. С. 36 - 37. В качестве примера автор приводит ситуации, касающиеся предоставления и изъятия административными органами земельных участков. Несмотря на это, при характеристике предмета административного права ученый отмечает, что административная, организующая деятельность осуществляется во всех сферах общественной жизни. Во многих случаях она настолько специфична, что ее регламентируют нормы не только административного, но и других отраслей права, в связи с чем в предмет административного права, по его мнению, следует включать отношения, возникающие в процессе функционирования публичной администрации, за исключением тех из них, которые регулируются другими отраслями права.

Аналогичной точки зрения придерживается С.Д. Хазанов, по мнению которого следует выделить специальные виды исполнительной деятельности, входящие в орбиту регулирования комплексных отраслей права (в частности, земельного права). Очевидно, и здесь должны действовать общие административные принципы и нормы, касающиеся статуса, структуры, форм и средств публичной исполнительной власти, а наряду с ними специальные нормы комплексных отраслей, отражающие своеобразие предмета исполнительной деятельности <1>.

--------------------------------

<1> Хазанов С.Д. Важные вопросы науки административного права. С. 32.

Все изложенное свидетельствует о целесообразности включения в сферу административно-правового регулирования публично-имущественных отношений по поводу природных ресурсов, находящихся в государственной и муниципальной собственности, с учетом следующего <1>.

--------------------------------

<1> Целесообразно уточнить, что нас интересуют только те отношения по поводу природных ресурсов, которые связаны с реализацией правомочий и исполнением обязанностей публичного собственника, а не с созданием публично-правового режима использования указанного имущества безотносительно к форме собственности (к примеру, схожие императивные условия землепользования обязан выполнять как собственник, так и арендатор земельного участка).

Во-первых, административное право должно закреплять единую общую специфику правового регулирования отношений по поводу всего публичного имущества, включая находящиеся в государственной и муниципальной собственности природные объекты. По замечанию А.В. Венедиктова, в отношении всего своего имущества государство реализует одно и то же право государственной собственности в его нераздельном сочетании с государственным верховенством (политической властью) <1>. Формирование необходимого состава публичного имущества и текущее управление им выступают в качестве универсальной формы реализации правомочий и исполнения обязанностей собственника, в равной степени охватывающей владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами. Публично-правовой режим регулирования, который складывается в сфере функционирования исполнительных органов и основу которого составляет административное право, распространяется на все виды публичного имущества и предполагает единство механизма осуществления права публичной собственности. Очевидно, и применительно к земельным участкам, а также другим природным ресурсам главным инструментом реализации правомочий и исполнения обязанностей собственника является административный правоприменительный акт, издаваемый органом власти в особом процедурном порядке в рамках своей компетенции (решение о предоставлении земельного участка и т.п.). И земельное, и экологическое (природоресурсное) право сохраняют признаки комплексных отраслей, а потому субординационное положение по отношению к административному праву в части регулирования правоприменительной деятельности органов публичной власти <2>.

--------------------------------

<1> Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. С. 364.

<2> Действительно, нормы земельного и экологического законодательства, связанные с содержанием правомочий публичного собственника земли (других природных ресурсов) и сделками с данным имуществом, тяготеют и в целом соответствуют гражданско-правовому (децентрализованному) методу правового регулирования, а нормы, связанные с административной деятельностью, изданием административных актов, - административно-правовому (централизованному) методу.

Во-вторых, в земельном и экологическом (природоресурсном) законодательстве обеспечиваются дифференциация и специализация правового регулирования в рамках единого публично-правового режима. В определенных случаях степень такой специализации при отсутствии общепризнанных административно-правовых категорий и положений настолько велика, что, по словам С.Д. Хазанова, административное право вынуждено снимать с себя ответственность за правовую урегулированность данного вида отношений <1>. Думается, подобная специализация не может нарушать единства публичного администрирования в сфере государственной и муниципальной собственности, которое должно обеспечиваться не только на доктринальном уровне: здесь необходимо принятие центрального законодательного акта общего характера о государственном и муниципальном имуществе.

--------------------------------

<1> Хазанов С.Д. Важные вопросы науки административного права. С. 32.

На основе изложенного подхода, как нам кажется, должен решаться и вопрос о соотношении и взаимодействии административно-правовых норм с жилищным законодательством и иными комплексными правовыми образованиями, регламентирующими осуществление права государственной и муниципальной собственности в отношении специфических имущественных объектов.