§ 4. Субъекты права публичной собственности

Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как собственники обладают сходным юридическим статусом. Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, в соответствии с которой конституционными характеристиками местного самоуправления как формы публичной власти обусловливаются особенности его правосубъектности, сопоставимые с особенностями правосубъектности иных публичных образований - Российской Федерации и субъектов РФ <1>. Источники права и правоприменительная практика полностью подтверждают этот вывод.

--------------------------------

<1> Определение КС РФ от 2 ноября 2006 г. N 540-О // Вестник КС РФ. 2007. N 2.

4.1. Ограничение правоспособности публичных образований

как собственников имущества

Гражданский кодекс РФ, основанный на началах диспозитивности, потенциально допускает принадлежность государству и муниципалитетам любого имущества (ст. ст. 212, 214). Более того, в силу ст. 124 Кодекса публичные образования в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, выступают на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. К указанным субъектам гражданского права применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

Однако в рамках внедрения новой концепции публичной собственности федеральный законодатель ограничил правоспособность публичных образований в части допустимой принадлежности им объектов гражданских прав, которые должны соответствовать выполняемым публичным функциям, составляя экономическую основу деятельности государственных и муниципальных органов. Конституционный Суд РФ подтвердил правомерность подобных ограничений, указав, что "при осуществлении нормативного регулирования в области разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ федеральный законодатель - исходя из предназначения государственной собственности как экономической основы для осуществления функций государства и реализации полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ - правомочен устанавливать особенности правосубъектности Российской Федерации и субъектов РФ в сфере частного права... Перераспределяя публичные полномочия между Российской Федерацией и субъектами РФ, федеральный законодатель вправе, таким образом, определять те виды имущества, которые могут находиться в собственности субъектов РФ и необходимы для осуществления предоставленных им на этом этапе полномочий" <1>. Следует добавить, что позиция о специальной правоспособности публичных образований в гражданско-правовых отношений формулировалась судом и раньше <2>.

--------------------------------

<1> См.: п. 2 мотивировочной части Определения КС РФ от 2 ноября 2006 г. N 540-О // Вестник КС РФ. 2007. N 2; п. 2.1 мотивировочной части Постановления КС РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П.

<2> Определение КС РФ от 1 октября 1998 г. N 168-О // Вестник КС РФ. 1999. N 1; Определение КС РФ от 4 декабря 1997 г. N 139-О // СПС "КонсультантПлюс".

Приведенное конституционно-правовое толкование норм действующего законодательства, на наш взгляд, отвечает доктрине публичной собственности. Вместе с тем ряд моментов в позиции КС РФ заслуживают отдельного внимания.

Во-первых, в науке высказана гипотеза (В.Г. Голубцов), что тезис о специальной правоспособности публично-правовых образований не вполне точен, поскольку в данном случае речь идет о "самоограничениях суверена" (по крайней мере применительно к Российской Федерации). При этом ученый предложил ввести в научный оборот альтернативный термин - "функциональная правоспособность", который подчеркнет природу и объем правоспособности государства <1>. Данный подход не лишен оснований, однако представляется достаточно спорным. Во-первых, в соответствии с господствующей доктриной общая и специальная правоспособность - это универсальные парные категории: если правоспособность не является общей, она специальная. Поэтому "функциональный" характер правоспособности лишь указывает на критерий, на основе которого осуществляется ее специализация. Во-вторых, следует учитывать, что применительно к правоспособности субъектов Федерации и муниципалитетов имеет место не столько "самоограничение", сколько именно ограничения со стороны федерального законодателя, хотя и обусловленные распределением публичных функций между различными уровнями органов власти.

--------------------------------

<1> Голубцов В.Г. Участие Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством: Дис. ... д-ра юрид. наук. С. 65, 67. По мнению автора, вывод об особом характере правоспособности Российской Федерации обусловлен тезисом об ограничении случаев выступления государства в гражданском обороте исключительно необходимостью осуществления публичных функций, в рамках реализации которых полномочия государственных органов на участие в гражданских правоотношениях исчерпывающе определены нормами законодательства, имеющими публично-правовую принадлежность (там же).

Таким образом, необходимо прийти к выводу, что правоспособность государства и муниципальных образований как собственников имущества носит именно специальный характер, а ее объем обусловлен возложенными на соответствующее публичное образование функциями.

Во-вторых, КС РФ констатирует особенности правосубъектности государства и муниципальных образований в сфере частного права. Однако этот вывод сформулирован с гражданско-правовых позиций, основан на системе координат частного права. Анализируемые ограничения правоспособности государства и муниципалитетов содержатся в актах публичного законодательства, выступают компонентом их публично-правового статуса, реализация рассматриваемых ограничений в значительной степени происходит вне гражданско-правовых отношений (в частности, административно-правовые механизмы перераспределения и перепрофилирования имущества рассмотрены ниже).

По изложенным соображениям представляется более точным констатировать специальную правоспособность публично-правовых образований в сфере имущественных отношений, т.е. в рамках всех отраслей, регулирующих имущественные отношения с участием государства и муниципалитетов. Причем подобное положение вещей может рассматриваться в качестве специфики или особенностей правосубъектности (правоспособности) лишь в сравнении с общей гражданской правоспособностью физических и юридических лиц. Специальная правоспособность государства, муниципальных образований, их органов - это locus communis для подобных субъектов права независимо от конкретной сферы отношений, будь то публично-правовые или частноправовые отношения.

В-третьих, КС РФ отметил, что действующие в настоящее время перечни видов имущества, которые могут находиться в собственности субъекта РФ и муниципалитета, не являются закрытыми и допускают наличие в региональной или муниципальной собственности иного имущества (такого же целевого назначения), необходимого для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, а соответствующие нормы права не препятствуют использованию установленных законом способов привлечения денежных средств и иного имущества для формирования собственных доходов бюджетов <1>.

--------------------------------

<1> См.: п. 3 мотивировочной части Определения КС РФ от 2 ноября 2006 г. N 540-О.

Практика показывает, что этот подход может провоцировать злоупотребления со стороны государственных и муниципальных правоприменительных органов, которые склонны толковать положения ст. 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ и ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ в качестве не императивных норм, а лишь ориентиров - примерных перечней имущества.

Представляется, что подобное законодательное регулирование с учетом его конституционно-правового толкования не в полной мере отвечает тезису о специальной правоспособности публичных образований в сфере гражданско-правовых отношений, размывает ее границы. Известно, что с юридико-технической точки зрения специальная правоспособность (или компетенция) не может определяться с помощью так называемых открытых перечней.