5.3. Правовые механизмы экспроприации

Под экспроприацией принято понимать принудительное отчуждение имущества из частной в публичную собственность из соображений общественной пользы, в том числе для государственных и муниципальных нужд. Среди всех оснований для принудительного прекращения права собственности граждан и юридических лиц, пожалуй, именно экспроприация вызывает наибольшее количество споров и сложностей. Дело в том, что во всех других случаях фактические предпосылки для изъятия имущества из частной собственности в целом зависят от поведения самого собственника или третьих лиц (контрагентов, кредиторов и др.), а государство в лице компетентных органов лишь совершает предписанные законом принудительные действия. Принципиально иная ситуация складывается в случаях экспроприации, применение которой обусловлено инициативной деятельностью самой публичной администрации и не зависит от правомерности поведения собственника или притязаний третьих лиц. Основанием для экспроприации является выявление органом власти потребностей, которые вытекают из осуществления тех иных публичных функций, в имуществе и возможность (необходимость) удовлетворения таких потребностей за счет конкретных частных собственников.

Здесь мы имеем дело с чрезвычайно конфликтной сферой, требующей поиска баланса публичных и частных интересов в каждом конкретном случае. При этом развитый институт экспроприации - это результат эволюционного развития общества, где процессы приватизации и огосударствления экономики сбалансированы и уравновешивают друг друга: трансформация функций и текущих задач государства может обусловливать как продажу имущества в частный сектор, так и, напротив, его аккумулирование в публичной собственности, в особенности в период кризисных явлений в экономике.

Можно с уверенностью утверждать, что институт экспроприации в России находится в зачаточном состоянии, что объяснимо. После тотальной национализации на заре советской эпохи какие-либо предпосылки для развития или применения рассматриваемого института попросту отсутствовали. После 1991 г. перед государством стояла задача не изъятия имущества из частного сектора, и без того мизерного, а напротив, скорейшей приватизации практически во всех сферах народного хозяйства. Лишь к началу нынешнего столетия в России стала складываться определенная система норм, регулирующих изъятие имущества для публичных нужд: ст. ст. 239, 242, 279 - 282, 306 ГК РФ, ст. ст. 49, 51, 55, 57, 63 ЗК РФ, ст. 32 Жилищного кодекса РФ, гл. 3 Градостроительного кодекса РФ, ст. 25.1 Закона РФ "О недрах". Однако при возникновении реальных потребностей в активном применении института экспроприации в связи с проведением Олимпийских игр в г. Сочи и форума АТЭС в г. Владивостоке оказалось, что действующие нормативные акты не способны обеспечить поставленные государством задачи, а механизмы изъятия работают неэффективно. В связи с этим в срочном порядке на уровне федеральных законов были введены специальные, детализированные правила (прежде всего административные процедуры) изъятия земельных участков и (или) объектов недвижимости для соответствующих публичных нужд <1>.

--------------------------------

<1> См.: ст. 15 Федерального закона "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; ст. 6 Федерального закона от 8 мая 2009 г. N 93-ФЗ "Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 19. Ст. 2283.

Правоотношения, в рамках которых производится принудительное отчуждение объектов частной собственности для общественной пользы, являются имущественными по своему содержанию, опосредуют переход права собственности, однако складываются за пределами гражданского оборота и частного права. Представляется, что в сфере публичного права находятся не только основания для экспроприации, но и процедуры ее осуществления. Возможность использования в качестве одного из инструментов изъятия гражданско-правового соглашения не меняет сути дела <1>. Необходимо отдавать отчет в том, что отношения по изъятию возникают по инициативе субъекта публичного права и развиваются независимо от волеизъявления частного лица; при этом процедура изъятия включает две стадии: обязательную административную и факультативную судебную. Именно с этих позиций должно рассматриваться соглашение о выкупе, заключаемое во исполнение принятого органом власти решения об изъятии. Такое соглашение, допускаемое на административной стадии изъятия, не отвечает признакам полноценной гражданско-правовой сделки, поскольку вопрос о выкупе предрешен, все существенные условия договора предопределены заранее и о свободе его заключения говорить не приходится.

--------------------------------

<1> По мнению В.В. Чубарова, возможность применения в рамках рассматриваемых публично-правовых отношений соглашения придает им некоторую специфику (Чубаров В.В. Указ. соч. Абз. 1874).

Административные процедуры экспроприации подлежат серьезному совершенствованию. В частности, К.Т. Гаджиев обоснованно обращает внимание на отсутствие в федеральном законодательстве специальных норм о порядке подготовки и принятия решений об изъятии имущества, а также четкого разграничения компетенции между органами, уполномоченными принимать соответствующие решения <1>. Что касается реквизиции и национализации, которые мы относим к специальным видам экспроприации, то такие отношения на сегодняшний день не урегулированы вовсе и требует скорейшего принятия соответствующих федеральных законов, на что неоднократно обращалось внимание в литературе <2>.

--------------------------------

<1> Гаджиев К.Т. Защита конституционных прав человека при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 3.

<2> Белых В.С. Основные направления совершенствования части первой Гражданского кодекса Российской Федерации // Предпринимательское право. 2010. N 1.