- •Публичная собственность а.В. Винницкий
- •Раздел I. Доктрина публичной собственности: от зарождения к современной модели комплексного правового регулирования
- •Глава 1. Развитие учений о публичной собственности
- •И публичных вещах: исторический и сравнительно-правовой аспекты
- •§ 1. Учение о публичных вещах в римском праве:
- •1.1. Понятие публичных вещей по римскому праву
- •1.2. Особенности правового режима публичных вещей
- •§ 2. Правовые системы, воспринявшие доктрину
- •2.1. Генезис и содержание доктрины
- •2.2. Распространение доктрины публичной собственности
- •§ 3. Правовые системы, отвергнувшие доктрину
- •3.1. Генезис и содержание доктрины
- •3.2. Распространение доктрины
- •§ 4. Учение о публичных вещах и публичной собственности
- •4.1. Публичные вещи в гражданском законодательстве
- •4.2. Зарождение доктрины публично-вещного права
- •Глава 2. Общие положения доктрины публичной собственности в современной россии
- •§ 1. Понятие публичной собственности
- •1.1. Многозначность категории "собственность":
- •1.2. Публичная форма собственности
- •§ 2. Субъективное право публичной собственности
- •2.1. Особенности возникновения, прекращения и осуществления
- •2.2. Особенности содержания права публичной собственности:
- •§ 3. Публичное имущество
- •3.1. Понятие публичного имущества и его критерии
- •3.2. Публичное имущество и концепция общенародного достояния
- •3.3. Недостаточность частноправовой классификации
- •3.4. Публично-правовая классификация
- •3.5. Перспективы расширения границ понятия
- •§ 4. Субъекты права публичной собственности
- •4.1. Ограничение правоспособности публичных образований
- •4.2. Публичные образования как собственники
- •§ 5. Правовой режим имущества публичных юридических лиц:
- •5.1. О понятии публичных юридических лиц
- •5.2. Особенности правового режима имущества
- •§ 6. Правовой режим объектов частной собственности
- •Глава 3. Система комплексного правового регулирования отношений публичной собственности с позиций российской доктрины
- •§ 1. Трехуровневая модель комплексного правового
- •§ 2. Конституционно-правовые основы отношений
- •§ 3. Взаимодействие гражданско-правовых
- •§ 4. Взаимодействие финансово-правовых
- •§ 5. Проблемы соотношения и взаимодействия норм земельного
- •§ 6. Проблемы соотношения и взаимодействия норм
- •Раздел II. Основы административно-правового регулирования отношений публичной собственности
- •Глава 4. Административно-имущественное право:
- •Постановка проблемы
- •§ 1. Понятие и предпосылки формирования
- •1.1. Понятие административно-имущественного права
- •1.2. Предмет административно-имущественного права
- •1.3. Функция административно-имущественного права
- •§ 2. Административно-имущественное право
- •§ 3. Источники административно-имущественного права
- •3.1. Общая характеристика источников
- •3.2. Проблемы совершенствования источников
- •§ 4. Структура административно-имущественного права
- •§ 5. Признаки отношений, регулируемых
- •§ 6. Процессуальный аспект
- •6.1. Административно-процессуальная деятельность
- •6.2. Проблемы формирования юридического процесса
- •Глава 5. Административные акты и договоры в отношении публичного имущества
- •§ 1. Административные акты в отношении публичного имущества
- •1.1. Юридическая квалификация административных актов
- •1.2. Правовой режим административных актов
- •1.3. Виды административных актов
- •§ 2. Договоры в отношении публичного имущества
- •2.1. Юридическая квалификация договоров в отношении
- •2.2. Правовой режим и виды договоров
- •2.3. Особенности оспаривания договоров
- •Глава 6. Планирование в отношении публичного имущества
- •§ 1. Система планирования в отношении
- •§ 2. Социально-экономическое прогнозирование и планирование
- •§ 3. Комплексное планирование
- •§ 4. Планирование приватизации и бюджетного инвестирования
- •§ 5. Планирование деятельности созданных
- •Глава 7. Формирование составов публичного имущества
- •§ 1. Составы публичного имущества:
- •1.1. Понятие составов публичного имущества
- •1.2. Целевое назначение объектов,
- •1.3. Достаточность объектов,
- •§ 2. Разграничение публичного имущества
- •§ 3. Перераспределение публичного имущества
- •3.1. Общая характеристика правового механизма
- •3.2. Проблема сроков перераспределения публичного имущества
- •3.3. Проблема перераспределения публичного имущества
- •3.4. Проблема перераспределения публичного имущества
- •3.5. Направления совершенствования правового механизма
- •§ 4. Отчуждение и перепрофилирование избыточного
- •4.1. Правовые механизмы отчуждения избыточного
- •4.2. Правовой механизм перепрофилирования избыточного
- •§ 5. Пополнение составов публичного имущества
- •5.1. Правовые механизмы государственных
- •5.2. Концессионный механизм пополнения
- •5.3. Правовые механизмы экспроприации
- •5.4. Инвестиционно-комбинированные механизмы
- •Глава 8. Управление сформированными составами публичного имущества: общая характеристика
- •§ 1. Понятие управления публичным имуществом
- •1.1. Критический анализ научных подходов
- •1.2. Содержание категории управления публичным имуществом
- •1.3. Управление публичным имуществом в системе
- •§ 2. Общие принципы управления публичным имуществом
- •2.1. Соблюдение целевого назначения публичного имущества
- •2.2. Эффективность управления публичным имуществом
- •2.3. Обеспечение равного доступа к публичному имуществу
- •2.4. Развитие открытых информационных систем
- •2.5. Соблюдение публично-правового режима
- •§ 3. Дифференциация управления публичным имуществом
- •§ 4. Субъекты управления публичным имуществом
- •4.1. Общая характеристика субъектов
- •4.2. Субъекты управления федеральным имуществом
- •4.3. Субъекты управления региональным имуществом
- •4.4. Субъекты управления муниципальным имуществом
- •Глава 9. Учет и контроль в отношении публичного имущества
- •§ 1. Учет публичного имущества
- •1.1. Понятие и значение учета публичного имущества
- •1.2. Особенности учета федерального имущества
- •1.3. Особенности учета регионального
- •§ 2. Контроль в отношении публичного имущества
- •2.1. Понятие и виды контроля
- •2.2. Особенности контроля
- •2.3. Особенности контроля за использованием
- •Раздел III. Дифференциация административно-правового регулирования отношений публичной собственности
- •Глава 10. Управление публичным имуществом,
- •Предназначенным для общего пользования
- •§ 1. Публичное имущество общего пользования
- •1.1. Понятие публичного имущества общего пользования
- •1.2. Виды публичного имущества общего пользования
- •1.3. Приобретение и прекращение статуса
- •§ 2. Субъекты правоотношений, связанных с управлением
- •2.1. Субъекты управления публичным имуществом
- •2.2. Субъекты общего пользования публичным имуществом
- •§ 3. Содержание правоотношений, связанных с управлением
- •3.1. Обязанности и правомочия субъектов управления
- •3.2. Права и обязанности субъектов общего пользования
- •§ 4. Проблема юридической природы права общего пользования
- •4.1. Право общего пользования как публично-вещное право
- •4.2. Соотношение права
- •§ 5. Проблема платности
- •§ 6. Особенности управления автодорогами общего пользования
- •6.1. Автодороги общего пользования
- •6.2. Субъекты правоотношений, связанных с управлением
- •6.3. Содержание правоотношений, связанных с управлением
- •6.4. Специфика правоотношений, связанных с управлением
- •Глава 11. Управление публичным имуществом, обеспечивающим индивидуальные экономические потребности
- •§ 1. Публичное имущество, обеспечивающее индивидуальные
- •§ 2. Субъекты правоотношений по поводу
- •2.1. Субъекты управления публичным имуществом
- •2.2. Претенденты в отношении публичного имущества,
- •§ 3. Предоставление публичного имущества, обеспечивающего
- •3.1. Содержание правоотношений
- •3.2. Административные процедуры предоставления
- •3.3. Конкурентный (общий) порядок
- •3.4. Преференциальный порядок
- •§ 4. Обеспечение надлежащего использования
- •4.1. Содержание и форма правоотношений по использованию
- •4.2. Правовой режим платы за пользование
- •4.3. Виды пользования предоставленным публичным имуществом
- •Глава 12. Управление публичным имуществом, обеспечивающим публично значимую деятельность органов власти и созданных ими организаций
- •§ 1. Публичное имущество, обеспечивающее
- •1.1. Направления публично значимой деятельности,
- •1.2. Публичное имущество,
- •1.3. Публичное имущество, обеспечивающее
- •1.4. Публичное имущество, обеспечивающее
- •§ 2. Субъекты правоотношений по поводу публичного
- •2.1. Субъекты, организующие публично значимую деятельность
- •2.2. Субъекты, осуществляющие публично значимую деятельность
- •2.3. Субъекты, в интересах которых осуществляется
- •§ 3. Управление публичными учреждениями
- •3.1. Общая характеристика юридической личности
- •3.2. Механизм управления публичными учреждениями
- •3.3. Особенности управления казенными учреждениями
- •3.4. Особенности управления бюджетными учреждениями
- •3.5. Особенности управления автономными учреждениями
- •§ 4. Управление публичными предприятиями
- •4.1. Общая характеристика юридической личности
- •4.2. Механизм управления публичными предприятиями
- •§ 5. Управление акциями,
- •5.1. Общая характеристика правового положения
- •5.2. Механизм управления находящимися
- •Раздел IV. Эрозия системы административно-правового регулирования отношений публичной собственности
- •Глава 13. Трансформация объектов федеральной собственности
- •В имущество публичных юридических лиц
- •§ 1. Феномен государственных корпораций и его влияние
- •1.1. Появление института государственных корпораций
- •1.2. Имущественные последствия создания
- •1.3. Оценка института государственных корпораций
- •1.4. Перспективы "легитимации" государственных корпораций
- •§ 2. Имущество государственных корпораций как объект
- •2.1. Дискуссия о природе вещных прав на имущество
- •2.2. Концепция разделенной собственности на имущество
- •2.3. Имущество государственных корпораций как объект
- •Глава 14. Правовое положение государственных корпораций как публичных юридических лиц
- •§ 1. Общая характеристика правового положения
- •1.1. Частноправовой статус государственных корпораций
- •1.2. Публично-правовой статус государственных корпораций
- •§ 2. Управление государственными корпорациями
- •2.1. Непосредственное управление государственными
- •2.2. Косвенное управление государственными корпорациями
- •2.3. Контроль за деятельностью государственных корпораций
- •§ 3. Спорные вопросы юридической личности
- •3.1. Государственная компания как разновидность
- •3.2. Государственная компания как субъект
- •§ 4. Спорные вопросы юридической личности государственных
- •4.1. Особенности юридической личности Фонда содействия
- •4.2. Особенности юридической личности Фонда
- •4.3. Особенности юридической личности Агентства
- •4.4. Особенности юридической личности Фонда "Сколково"
- •Глава 15. Механизм управления имуществом государственных корпораций
- •§ 1. Управление имуществом, находящимся в собственности
- •1.1. Децентрализация управления имуществом,
- •1.2. Порядок управления имуществом,
- •1.3. Особенности управления имуществом, принадлежащим
- •§ 2. "Административное управление" федеральным имуществом,
- •2.1. Особенности управления акциями, находящимися
- •2.2. Особенности управления подведомственными федеральными
- •2.3. Особенности управления подведомственными
- •2.4. Особенности управления иным федеральным имуществом
- •§ 3. Доверительное управление федеральным имуществом,
- •Библиография
- •1. Литература
- •1.1. Литература на русском языке
- •1.2. Литература на иностранных языках
- •2.1. Российские нормативные акты
- •2.2. Законопроекты Российской Федерации
- •2.3. Зарубежные нормативные акты
- •3. Судебно-арбитражная практика
Глава 3. Система комплексного правового регулирования отношений публичной собственности с позиций российской доктрины
§ 1. Трехуровневая модель комплексного правового
регулирования отношений публичной собственности в России
Тесное взаимодействие отдельных групп нормативных предписаний определенной отрасли права с нормами других отраслей нередко приводит к формированию комплексных межотраслевых образований, в чем проявляется удвоение структуры права <1>. На комплексный (межотраслевой, многоотраслевой) характер института государственной (публичной) собственности, наличие в нем норм различной отраслевой принадлежности с преобладанием гражданско-правовых норм обращается внимание в цивилистической литературе (С.М. Корнеев, Д.М. Генкин, Ю.К. Толстой, Е.А. Суханов, Л.А. Морозова и др.) <2>. О межотраслевом характере института (субинститута) публичной собственности пишет и В.Д. Мазаев, при этом указывая на приоритетность входящих в него конституционно-правовых норм <3>. Близкой точки зрения придерживается и С.А. Зинченко <4>. Государственно-правовую природу норм о государственной собственности обосновывает В.С. Якушев <5>. С ним соглашается и С.С. Алексеев, добавляя, что институт, имеющий государственно-правовую природу, как бы "притягивает" нормы целого ряда отраслей и образует вместе с ними определенное единство - комплексный межотраслевой институт <6>.
--------------------------------
<1> См. по данному вопросу: Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 132 - 135, 159 - 160.
<2> Корнеев С.М. Право государственной социалистической собственности в СССР. М., 1964. С. 18 - 22; Генкин Д.М. Право собственности в СССР. С. 19 - 27; Гражданское право: Учебник: В 3 ч. / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. Ч. I. С. 401 - 403; Гражданское право: Учебник: В 4 т. Т. 1: Общая часть. С. 285; Морозова Л.А. Государство и собственность (проблемы межотраслевого института) // Государство и право. 1996. N 2.
<3> Мазаев В.Д. Указ. соч. С. 128 - 138.
<4> Зинченко С.А. Государственная собственность в СССР: проблемы правового регулирования. Ростов н/Д, 1986. С. 27 - 33.
<5> Якушев В.С. О самостоятельности института права государственной собственности и его государственно-правовой природе // Советское государство и право. 1978. N 4.
<6> Алексеев С.С. Структура советского права. С. 134 - 135, 159 - 160.
В.А. Бублик убедительно демонстрирует, что к формированию комплексных правовых образований приводит главным образом взаимодействие частного и публичного права как глобальных активных правопорядков <1>. В.П. Мозолин и В.И. Лафитский, рассуждая о проблемах комплексного правового регулирования общественных отношений, приходят к справедливому выводу, что публичные нормы имеют право на существование только тогда, когда применяются вместе с нормами частного права, но и частноправовые нормы обретают право на существование только в сочетании с публичными. Один вид права без другого существовать не может; главная проблема состоит в их объединении, а не разъединении; попытки нарушить это фундаментальное требование неизбежно приведут к разрушению правовой системы в целом <2>.
--------------------------------
<1> Бублик В.А. Публично- и частноправовые начала в гражданско-правовом регулировании внешнеэкономической деятельности: Дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 11, 19 - 88.
<2> Мозолин В.П., Лафитский В.И. Указ. соч. Абз. 90.
В рамках современной системы комплексного правового регулирования отношений публичной собственности представляется возможным выделить три условных уровня.
1-й уровень. Гражданское законодательство на основе конституционных принципов и гарантий закрепляет единое содержание права собственности и одинаковые возможности его осуществления всеми субъектами. Здесь присутствуют и публично-правовые требования, распространяющиеся на всех собственников. В целом на этом уровне государство в лице законодательного органа действует безотносительно к какой-либо форме собственности.
2-й уровень. В дополнение к общему, гражданско-правовому режиму федеральный законодатель компетентен предусматривать специфику отношений, которая является общей только для публичных собственников: особенности правосубъектности публичных образований как собственников имущества; особенности возникновения, прекращения и осуществления права публичной собственности; особенности состава публичного имущества и его формирования; обязанности публичных собственников; процедуры управления публичным имуществом; правовой режим его использования и т.д. Перечисленные особенности обнаруживаются в законодательстве об организации государственной власти и местного самоуправления, в различных отраслевых нормативных актах, в приватизационном, антимонопольном, земельном, лесном, водном, дорожном и ином законодательстве. Такие особенности видоизменяют право публичной собственности (по сравнению с общей гражданско-правовой моделью). В определенной части они носят ограничительный характер, должны быть конституционно обоснованными (например, обязанность предоставить земельный участок владельцу недвижимости, осуществить продажу помещения в рамках "малой приватизации", использовать императивные процедуры распоряжения имуществом и т.д.) и вводятся в публичных интересах - в целях создания общих условий для эффективного выполнения государственных и муниципальных функций на базе публичного имущества. Соответствующие публично-правовые нормы находятся на стыке конституционного и административного права и при этом в значительной степени интегрированы в комплексные правовые образования: земельное, природоресурсное, жилищное, муниципальное право и др. в рамках удвоения структуры права.
3-й уровень. Публично-правовые образования вправе детально регламентировать в установленных рамках деятельность собственных органов публичной администрации по имущественному обеспечению соответствующих государственных (муниципальных) функций: устанавливать формы и порядок планирования; регулировать вопросы использования объектов собственности; допускать, предписывать или запрещать совершение определенных юридически значимых действий с принадлежащим им имуществом; распределять полномочия в этой сфере между органами власти; устанавливать процедуры текущего управления и плановые показатели использования и т.д. При этом государство (муниципалитет), соединяя в одних руках власть собственника и политическую власть, облекает подобную регламентацию в нормативную форму, однако правотворческие полномочия ограничены здесь необходимостью соблюдения императивных требований, установленных на федеральном уровне применительно ко всем формам собственности (1-й уровень регламентации), а также специальных правил, адресованных публичным собственникам (2-й уровень регламентации). Данный уровень регулирования, где в еще большей степени происходит видоизменение права собственности применительно к фигуре отдельного публичного образования, представлен административно-правовыми нормами, которые одновременно (в рамках удвоения структуры права) могут быть интегрированы в комплексные правовые образования: земельное, природоресурсное, жилищное, муниципальное право и др.
Наслоение публично-правовых норм на частноправовые предписания в рамках описанной системы приводит к трансформации общедозволительного типа правового регулирования в разрешительный. В подтверждение этого приведем правовую позицию Президиума ВАС РФ, по мнению которого, если возможность совершения органом власти от имени Российской Федерации тех или иных действий прямо не предусмотрена законом, то соответствующие сделки запрещены и являются ничтожными <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 12 мая 2009 г. N 17653/08 // СПС "КонсультантПлюс".
Таким образом, в рамках системы комплексного правового регулирования отношений публичной собственности обнаруживается внушительное количество административно-правовых норм, обеспечивающих реализацию правомочий и исполнение обязанностей публичного собственника в интересах общего блага, т.е. регламентирующих имущественное обеспечение государственных и муниципальных функций. Однако на протяжении последних двух десятилетий проблемы публичной собственности исследуются в основном с гражданско-правовых и конституционно-правовых позиций, что свидетельствует о недооценке регулятивного воздействия административного права на соответствующие отношения.
Нормы, регламентирующие отношения по имущественному обеспечению публичной администрацией государственных и муниципальных функций, не являются случайными и разрозненными; это не просто административно-правовая составляющая межотраслевого института публичной собственности. Общность таких установлений в их взаимосвязи представляет собой сложный нормативный комплекс отраслевого характера - административно-имущественное право, которое образует относительно автономную систему и охватывает с точки зрения предмета регулирования как отношения публичной собственности, так и тесно связанные с ними отношения, в рамках которых публичная администрация осуществляет: (1) планирование в отношении публичного имущества; (2) формирование составов имущества публично-территориальных образований, необходимого и достаточного для выполнения возложенных функций; (3) управление сформированными составами публичного имущества в рамках выполнения государственных или муниципальных функций; (4) учет и контроль в отношении публичного имущества <1>.
--------------------------------
<1> Формирование административно-имущественного права не препятствует его вхождению в рамках вторичной структуры права в более крупное межотраслевое образование - институт права публичной собственности. Более того, комплексный институт, не относясь к первичной структуре права, предполагает возможность разделения входящих в него норм по отдельным отраслям. При наличии необходимых системообразующих факторов такие группы норм вполне могут образовывать самостоятельные структурные элементы отраслевого порядка (институты, подотрасли и т.п.). При этом во взаимосвязи с другими подразделениями правовой системы отраслевой институт представляет собой системно-целостное, нерасчленимое образование, единую правовую общность (см.: Алексеев С.С. Структура советского права. С. 123).
Большое методологическое значение имеет еще и то обстоятельство, что отношения публичной собственности, в отличие от отношений частной собственности, не могут существовать вне нормативной регламентации, это всегда правоотношения <1>. Законодательство выполняет здесь активную функцию, конструирует и закладывает их нормативную модель. При этом сфера государственной и муниципальной собственности неразрывно связана с механизмом функционирования публичной власти в целом и испытывает на себе влияние политической конъюнктуры, в связи с чем весьма зависима от конституционно-правовых, административно-правовых и иных преобразований в стране. Другими словами, регламентация отношений публичной собственности отличается заведомо меньшей стабильностью по сравнению с частной собственностью, основы которой незыблемы в развитых правопорядках.
--------------------------------
<1> Иванов А.А. Общее (народное) достояние и право государственной собственности // Правоведение. 1990. N 5; Мазаев В.Д. Указ. соч. С. 109.
Исследование сфер комплексного правового регулирования нередко базируется на разграничении норм различной отраслевой принадлежности, прежде всего наиболее полярных - гражданско-правовых и административно-правовых <1>. Более конструктивным представляется сфокусировать усилия на анализе вопросов их соотношения и взаимодействия, т.е. раскрытии системных связей между ними. Поэтому конституционно-правовые, гражданско-правовые нормы, а также нормы иной отраслевой принадлежности, входящие в комплексный институт публичной собственности, будут рассмотрены в последующих параграфах с позиций взаимодействия со смежными нормативными предписаниями административно-правового характера.
--------------------------------
<1> Такие традиции были заложены еще в советский период (см., например: Проблемы гражданского и административного права / Под ред. Б.Б. Черепахина, О.С. Иоффе, Ю.К. Толстого).