3.2. Государственная компания как субъект

оказания государственных услуг

Публично-правовой статус госкомпании обусловлен социально-экономической значимостью выполняемой ею обязательной функции по предоставлению государственных услуг в пользу неопределенного круга лиц.

Проблематика публичных услуг, предоставляемых на базе государственного и муниципального имущества, достаточно подробно рассматривалась нами ранее (гл. 12 работы). Отметим лишь, что госкомпании не названы субъектами оказания государственных услуг по Федеральному закону "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", однако вполне могут выступать таковыми по смыслу Указа Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (подп. "д" п. 2) и БК РФ (ст. 6 и др.). Таким образом, госкомпании потенциально могут быть вписаны в существующую систему правового регулирования, однако применительно к "Автодору" эта конструкция небесспорна.

Деятельность "Автодора" по закону условно разделана на три направления: (1) доверительное управление автомобильными дорогами; (2) организация строительства и реконструкция автомобильных дорог; (3) иная деятельность, направленная на достижение целей функционирования "Автодора" <1>. Как мы видим, среди видов деятельности "Автодора" нет оказания государственных услуг, ради чего, собственно, и создана организация, что на первый взгляд не вполне корректно. Видимо, это несоответствие можно объяснить следующим образом: в плоскости взаимоотношений с государством существо деятельности госкомпании состоит в доверительном управлении федеральным имуществом, а с точки зрения третьих лиц это оказание государственных услуг. Следовательно, приведенные различные подходы к определению деятельности "Автодора" представляют собой две стороны одной медали.

--------------------------------

<1> См.: п. 1 ст. 4, ч. 1 ст. 6 Федерального закона "О Государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Наличие у госкомпаний публично-правового статуса еще не превращает рассматриваемые организации во властных субъектов, поскольку деятельность по предоставлению услуг (даже государственных) не строится на началах властности. В частности, анализ Федерального закона "О Государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" не позволяет обнаружить у "Автодора" властных полномочий <1>. Вместе с тем основная деятельность Госкомпании предполагает постоянное взаимодействие с физическими и юридическими лицами: (1) организация проезда по автодорогам и взимание соответствующей платы; (2) согласование размещения, строительства, реконструкции, ремонта и содержания различных объектов в границах полос отвода и придорожных полосах; (3) согласование маршрутов транспортных средств и выдача специальных разрешений на осуществление их движения; (4) передача земельных участков в субаренду; (5) установление сервитутов в отношении земельных участков; (6) заключение и исполнение концессионных соглашений. При взаимодействии по перечисленным вопросам частные лица находятся хотя и не в подчиненном, однако в зависимом положении от "Автодора", поскольку участников правоотношений сложно признать равными с точки зрения экономических и правовых возможностей. Для выравнивания их правового статуса могут быть использованы различные инструменты, однако применительно к "Автодору" законодатель проявил непоследовательность, не разграничив сферы частноправового и публично-правового регулирования.

--------------------------------

<1> В тех случаях, когда требуется принятие властных решений, госкомпания лишь подготавливает соответствующие предложения и проекты, а также производит вспомогательную работу (см., например: п. 13 ч. 1 ст. 5, ст. 37 Федерального закона "О Государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").

С одной стороны, на "Автодор" распространено действие Правил оказания услуг по организации проезда транспортных средств по платным автомобильным дорогам общего пользования федерального значения <1>. Такая форма регулирования хозяйственной деятельности, имеющей публичное значение и касающейся неопределенного круга лиц, является достаточно традиционной (телематические услуги <2>, почтовая связь <3> и др.), однако ориентирует именно на гражданско-правовую трактовку услуг, предоставляемых "Автодором", с учетом применения законодательства о защите прав потребителей. С этих позиций "Автодор" не имеет принципиальных различий с иными операторами автодорог, а взимаемая за проезд плата отвечает признакам платежа по гражданско-правовому договору <4>.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 19 января 2010 г. N 18 "Об утверждении Правил оказания услуг по организации проезда транспортных средств по платным автомобильным дорогам общего пользования федерального значения, платным участкам таких автомобильных дорог" // СЗ РФ. 2010. N 4. Ст. 416.

<2> Постановление Правительства РФ от 10 сентября 2007 г. N 575 "Об утверждении Правил оказания телематических услуг связи" // СЗ РФ. 2007. N 38. Ст. 4552.

<3> Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2005 г. N 221 "Об утверждении Правил оказания услуг почтовой связи" // СЗ РФ. 2005. N 17. Ст. 1556.

<4> См. подробнее: § 6 гл. 10 работы.

С другой стороны, законодатель этим не ограничился и предусмотрел утверждение Регламента Госкомпании <1>, а также разработку на его основе административных регламентов исполнения ею предусмотренных законом полномочий (в том числе включающих в себя порядок взаимодействия "Автодора" с физическими и юридическими лицами), что свойственно именно сфере государственных, но не гражданско-правовых услуг. Однако согласно осуществляемой в России административной реформе административный регламент - это атрибут органа власти, который подчеркивает публично-правовой характер отношений с частными лицами <2>, в связи с чем его применение к деятельности госкомпаний по меньшей мере требует серьезного пересмотра или статуса рассматриваемых организаций, или правового режима административных регламентов.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ "Об утверждении Регламента Государственной компании "Российские автомобильные дороги".

<2> Постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" // СЗ РФ. 2011. N 22. Ст. 3169.

Другими словами (если, конечно, "Автодор" не будет в ближайшее время реорганизован в акционерное общество), необходимо либо констатировать гражданско-правовой характер взаимоотношений между госкомпанией и частными лицами и ограничиться в этом случае изданием правил оказания платных услуг по организации проезда, либо придать взаимоотношениям сторон административно-правовой характер в русле функционирования публичных служб, активно внедряя административные регламенты. Параллельное использование двух несовместимых по своей природе инструментов правового регулирования представляется ошибочным и внутренне противоречивым. В зависимости от избранного правового режима регулирования должен решаться и вопрос о юридической форме платы за проезд (гражданско-правовой платеж либо фискальный сбор).

При признании "Автодора" публичным юридическим лицом допустимо упорядочить его взаимоотношения с гражданами и организациями, вытекающие из осуществления возложенных на него государством общественно значимых функций, именно административными регламентами. В ином случае более адекватным видится использование первого из описанных выше вариантов, поскольку по своей сути госкомпании сравнимы с обыкновенными хозяйствующими субъектами, занимающими доминирующее (монопольное) положение на рынке соответствующих услуг. Ближайшая аналогия для "Автодора" - это, пожалуй, ОАО "Российские железные дороги". И действительно, почему услуга по организации проезда по платным автодорогам общего пользования именуется государственной, а перевозка грузов и пассажиров железнодорожным транспортом - это обыкновенная коммерческая деятельность? Представляется, что ответ на данный вопрос кроется в определяющем источнике финансирования: деятельность Госкомпании, связанная с доверительным управлением, главным образом финансируется за счет субсидий из федерального бюджета (ч. 2 ст. 22 Закона). Что касается прочей деятельности "Автодора" (не связанной с доверительным управлением), прежде всего она обеспечивается имущественными взносами Российской Федерации, которые предоставляются опять-таки в форме субсидий из федерального бюджета (ч. ч. 3, 5 ст. 22 Закона). Иные доходы организации, в частности плата за проезд по автодорогам, взимаемая по утвержденным тарифам, явно не покрывают расходы "Автодора", в особенности на первоначальном этапе его деятельности, на котором требуются внушительные инвестиционные вложения.

Таким образом, фактически "Автодор" функционирует за счет постоянного бюджетного финансирования и в связи с этим по правовому положению приближается к публичным учреждениям, основную функцию которых также составляет оказание публичных услуг. Обновленное бюджетное законодательство допускает предоставление субсидий из бюджета в пользу некоммерческих организаций, в том числе в виде имущественного взноса в госкорпорации и госкомпании (ст. 78.1 БК РФ). Однако если речь идет о выделении субсидий для оказания государственных услуг (ст. 69.1 БК РФ), то правовой режим предоставления и расходования соответствующих бюджетных средств отличается особой четкостью, поскольку основывается на государственном задании (ст. 69.2 БК РФ). Автодор создан именно для оказания государственных услуг в сфере дорожного хозяйства, что, казалось бы, требует организации финансирования его текущей деятельности в форме субсидий на оказание государственных услуг исходя из выдаваемых заданий, как в отношении бюджетных и автономных учреждений. Однако анализ ч. ч. 5 - 8 ст. 22 Федерального закона "О Государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", к сожалению, свидетельствует о том, что размер субсидий никак не привязывается к заданию по предоставлению государственных услуг (их составу, объему, качеству и т.д.): речь здесь идет лишь о компенсации разного рода затрат госкомпании.

Другими словами, для целей бюджетного финансирования деятельность "Автодора" трактуется в плоскости доверительного управления федеральным имуществом, а не с точки зрения оказания государственных услуг в пользу третьих лиц. Однако и в плоскости взаимоотношений с частными лицами правовой режим предоставляемых госкомпанией услуг максимально приближен к частноправовому режиму. В результате, несмотря на декларируемую главную цель создания госкомпаний - оказание государственных услуг, она не находит должной реализации ни с точки зрения механизмов нормирования и финансирования деятельности "Автодора" (не применяются государственные задания), ни с позиций взаимодействия с частными лицами (используется конструкция гражданско-правового договора).