Глава 8. Управление сформированными составами публичного имущества: общая характеристика

§ 1. Понятие управления публичным имуществом

Выше мы неоднократно использовали категорию управления публичным имуществом - по сути, одну из центральных категорий административно-имущественного права. Пришло время подвергнуть ее детальному анализу и точно установить ее содержание.

Термины "управление государственной (муниципальной) собственностью", "управление государственным (муниципальным) имуществом" присутствуют во многих нормативных актах. Не обходится без них ни одно исследование, посвященное вопросам публичной собственности; помимо этого в литературе широко употребляются словосочетания "управление публичной собственностью" или "управление публичным имуществом". Однако вплоть до настоящего момента учеными не выработано не только единого, но и общепринятого подхода к пониманию названных категорий и унифицированному их использованию. Это связано с серьезными различиями как в применяемой методологии, так и в концептуальных взглядах представителей гражданско-правовой и административно-правовой наук, которые зачастую анализируют одно и тоже явление, но с разных точек зрения.

1.1. Критический анализ научных подходов

к управлению публичным имуществом

Одним из первых фундаментальное исследование данного вопроса предпринял А.В. Венедиктов и, раскрывая суть управления государственной собственностью, предложил выделять три его уровня: общее плановое руководство соответствующей отраслью хозяйства; планирование и регулирование деятельности определенного круга госпредприятий; непосредственное оперативное управление (управление, осуществляемое самими госпредприятиями). При этом только первые два вида, по мнению ученого, могут быть подведены под общепринятое в советской юридической литературе понятие управления как административной деятельности (исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления) <1>. Непосредственное оперативное управление стало прообразом современных ограниченных вещных прав на имущество - права хозяйственного ведения и права оперативного управления. Концепция А.В. Венедиктова оказала значительное влияние не только на дальнейшие научные исследования в сфере государственной собственности, но и на развитие советского законодательства. Практически все последующие работы в данной сфере в той или степени опирались на теоретическую базу, разработанную выдающимся ученым. Вместе с тем многие сделанные А.В. Венедиктовым выводы и сформулированные предложения уже не отвечают современным социально-экономическим условиям ввиду кардинального пересмотра роли государства в экономике, развития рыночных отношений, изменения форм и методов публичного администрирования и т.д.

--------------------------------

<1> Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. С. 328 - 329.

Наиболее распространенный в настоящее время подход к управлению публичным имуществом заключается в рассмотрении этой категории с позиции правомочий собственника. Его обоснование можно встретить еще в трудах отечественных цивилистов 60-х годов минувшего столетия (Д.М. Генкин <1>, Ю.К. Толстой <2> и др.). О том же писал Ю.М. Козлов, характеризуя "управление вещами" через оснащенную атрибутами власти триаду правомочий государства-собственника <3>. Близкую точку зрения сегодня занимает Е.А. Суханов, по мнению которого управление имуществом не следует рассматривать как особое правомочие публичного собственника; в гражданско-правовом смысле собственник и здесь лишь реализует свои правомочия владения, пользования и распоряжения; иначе говоря, управление является только одной из форм осуществления права собственности <4>. И.В. Ершова схожим образом заключает, что действия государства-собственника реализуются посредством управленческих действий; управление есть то связующее звено, с помощью которого на практике происходит реализация государством собственнических правомочий <5>. Э.В. Талапина также приходит к выводу, что в узко-правовом смысле управление государственной собственностью можно определить как осуществление уполномоченными государственными органами посредством механизма управления правомочий владения, пользования и распоряжения государственной собственностью <6>.

--------------------------------

<1> Генкин Д.М. Право собственности в СССР. С. 109.

<2> Толстой Ю.К. Понятие права собственности. С. 181 - 182.

<3> Государственное управление социалистической общенародной собственностью (административно-правовой аспект проблемы) / Под ред. Ю.М. Козлова. С. 56.

<4> Суханов Е.А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности. С. 216. К этой точке зрения присоединяется В.Г. Голубцов (Голубцов В.Г. Указ. соч. С. 151).

<5> Ершова И.В. Правовой режим государственного имущества в хозяйственном обороте: теоретические основы и пути совершенствования: Дис. ... д-ра юрид. наук. С. 174.

<6> Талапина Э.В. Управление государственной собственностью. С. 55, 95.

Некоторое время назад анализируемый подход нашел нормативно-правовую основу в Указе Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", где функция по управлению государственным имуществом трактуется как осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным учреждениям и унитарным предприятиям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ (подп. "г" п. 2).

Во многом этот подход можно признать убедительным и плодотворным, поскольку он позволяет совместить в категории управления цивилистическую конструкцию триады с административно-правовым механизмом (формой) реализации правомочий собственника; при этом управление не характеризуется как простая совокупность статичных правомочий, а охватывает их осуществление, т.е. динамику отношений. Однако здесь упускается один принципиально важный момент. К примеру, разве публичный собственник в лице компетентного органа власти, обеспечивая эксплуатацию и ремонт автодороги, не управляет имуществом? Очевидно, управляет, а следовательно, в рамках анализируемого подхода в содержании анализируемой категории упускаются обязанности публичного собственника. Однако к этому вопросу мы вернемся после обзора и критического анализа иных концепций.

По мнению других ученых, управление является самостоятельным (четвертым) правомочием государства-собственника наряду с правомочиями владения, пользования и распоряжения. Этот подход получил распространение в середине XX в. (Г.А. Аксененок <1>, А.М. Турубинер <2>, Л.И. Дембо <3>), поддерживается он некоторыми авторам и в настоящее время <4>. Рассматриваемая концепция в определенной степени подкрепляется законодательными актами, в которых категории "управление" и "распоряжение" используются как парные, что наводит на мысль об их употреблении в качестве правомочий собственника <5>. Однако в литературе приведены достаточно убедительная ее критика и аргументация в пользу того, что управление имуществом как правомочие вполне охватывается "классической триадой" <6>. С другой стороны, в интерпретации управления как самостоятельного правомочия опять же не находится места для обязанностей публичного собственника.

--------------------------------

<1> Аксененок Г.А. Право государственной собственности на землю в СССР. М., 1950. С. 196, 216 и др.

<2> Турубинер А.М. Право государственной собственности на землю в Советском Союзе. М., 1958. С. 139 - 140.

<3> Л.И. Дембо занимал несколько иную позицию, обосновывая, что управление не составляет самостоятельное правомочие, а замещает собой правомочие владения (Дембо Л.И. Основные проблемы советского водного законодательства. Л., 1948. С. 67 - 68).

<4> См., например: Титов А.В. Специфика правового регулирования государственной собственности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 21 - 22.

<5> См.: п. 2 ст. 9, п. 2 ст. 10, п. 2 ст. 11, п. 1 ст. 34 ЗК РФ; п. 5 ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ; подп. "ж" п. 2 ст. 5, подп. "д" п. 2 ст. 21, ст. 26.12 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ; Федеральный закон от 27 февраля 2003 г. N 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" // СЗ РФ. 2003. N 9. Ст. 805; ст. 18 Федерального закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167; и т.д.

Особо обратим внимание на Федеральный закон от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель" (СЗ РФ. 1996 N 3. Ст. 142), ст. ст. 14 и 15 которого к полномочиям Российской Федерации (субъектов РФ) относят "владение, пользование, распоряжение и управление отнесенными к федеральной собственности (собственности субъектов РФ) государственными мелиоративными системами и отдельно расположенными гидротехническими сооружениями".

<6> См., например: Толстой Ю.К. Понятие права собственности. С. 180 - 183; Корнеев С.М. Указ. соч. С. 119 - 123; Государственное управление социалистической общенародной собственностью (административно-правовой аспект проблемы) / Под ред. Ю.М. Козлова. С. 40 - 41 и др.

Несколько двойственную позицию занимает В.К. Андреев, утверждая, что управление государственной собственностью, с одной стороны, - это четвертое правомочие собственника, которое в ГК РФ выступает под видом осуществления права государственной собственности, а с другой стороны, подобное управление реализуется путем создания, реорганизации, ликвидации предприятий и учреждений, определения предмета и целей их деятельности <1>. По-видимому, автор преследует цель разграничить управление собственно публичным имуществом и созданными на его базе юридическими лицами, что, однако, не избавляет концептуальный подход от отмеченных выше недостатков.

--------------------------------

<1> Андреев В.К. Право государственной собственности в России. С. 153.

В литературе встречаются и некоторые промежуточные точки зрения. В.А. Дозорцев, в частности, не относил управление имуществом к числу гражданских правомочий и склонялся к тому, что под ним следует иметь в виду комплекс гражданско-правовых и публично-правовых полномочий <1>. К сожалению, ученый не раскрыл предложенного подхода, что лишает нас возможности соотнести его с уже рассмотренными концепциями. Лишена необходимого обоснования и противоположная точка зрения Б.Б. Хангельдыева, который указывал на недопустимость смешения гражданско-правовых правомочий собственника с полномочиями органа исполнительной власти, издающего акты распорядительного и властно-организационного характера <2>.

--------------------------------

<1> Дозорцев В.А. Указ. соч. С. 264.

<2> Хангельдыев Б.Б. О некоторых изменениях в системе административного права и в институтах, закрепляющих управление федеральной собственностью и собственностью субъектов Российской Федерации. С. 270.

С.А. Зинченко, отказываясь от "классической триады" правомочий, полагает, что сущностное содержание права государственной собственности должно быть выражено через одно правомочие - управление, чем обеспечивается выход на управленческую природу права общенародной собственности <1>. По его мнению, правомочие управления, будучи общим и абстрактным, реализуется через более конкретные формы (правомочия): планирование (прогнозирование, моделирование, доведение программы до управляемой системы), осуществление программы (организация, контроль, регулирование), учет <2>.

--------------------------------

<1> Зинченко С.А. Указ. соч. С. 55 - 66.

<2> Там же.

Позиция С.А. Зинченко представляет безусловный интерес, позволяет подчеркнуть особенности и публично-правовую форму осуществления правомочий государства-собственника. Однако такая глубинная замена традиционных правомочий категорией управления не разрешает существующих проблем, но подрывает сложившийся универсальный инструментарий правового регулирования отношений собственности. Следствием подобного нововведения может стать чрезмерно широкое понимание управления, которое не вписывается в рамки правомочий и обязанностей публичного собственника, включая в него чужеродные элементы (прежде всего нормативное регулирование), что наглядно проявляется в работах отдельных авторов.

Так, по мнению А.С. Матненко, управление государственной собственностью субъекта РФ как процесс есть деятельность субъектов управления по государственно-властному (административному) воздействию на отношения, возникающие при реализации права государственной собственности; при этом в законодательстве необходимо учитывать различие между публично-правовым (административным) по своей природе процессом управления государственной собственностью и осуществлением права государственной собственности, имеющим гражданско-правовую природу <1>.

--------------------------------

<1> Матненко А.С. Указ. соч. С. 10, 27 - 28.

Методологической основой подобных выводов служит широкое, общенаучное понимание управления как воздействия на общественные отношения, в данном случае отношения собственности, а потому в качестве объекта управления А.С. Матненко рассматривает отношения государственной собственности <1>. Аналогичный подход мы видим и у других авторов, исследующих управление публичной собственностью (имуществом) как с административно-правовых (С.И. Файнгерш) <2>, так и с гражданско-правовых позиций (Л.А. Грось, В.Д. Ким) <3>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 20 - 41.

<2> С.И. Файнгерш среди положений, выносимых на защиту, обосновывает, что государственное управление собственностью представляет собой организационно-распорядительную и исполнительную деятельность на основе законов и правовых актов, которая направлена на регулирование отношений между человеком, группой или сообществом людей (субъектом), с одной стороны, и любой субстанцией материального или духовного мира (объектом) - с другой (Файнгерш С.И. Публичное управление государственным имуществом в Российской Федерации: административно-правовой аспект: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2008. С. 13).

<3> Л.А. Грось и В.Д. Ким утверждают, что объектом управления государственной и муниципальной собственностью выступают именно отношения собственности (Грось Л.А., Ким В.Д. Проблемы правового регулирования управления публичной собственностью (анализ правовых актов Российской Федерации и Хабаровского края) // Юрист. 2005. N 11 (СПС КонсультантПлюс"). Абз. 31). Отметим, что позиция авторов по данному вопросу не вполне четкая и последовательная. В приведенной статье она основывается на понимании управления публичной собственностью как деятельности и как функции органов власти (там же. Абз. 31 - 32, 86); при этом подчеркивается, что правовые нормы, регулирующие управление имуществом публично-правовых образований, входят в содержание как административного, так и гражданского права (там же. Абз. 85). Однако Л.А. Грось в предшествующей публикации трактует управление государственной собственностью как реализацию правомочий собственников по распоряжению своим имуществом, т.е. здесь объектом управления, видимо, выступают все же вещи, а не общественные отношения (Грось Л.А. Указ. соч. Абз. 20).

Развивая эти взгляды, А.С. Матненко утверждает, что отношения управления возникают в процессе формирования и фиксирования воли собственника (путем принятия управленческого решения компетентным органом), а отношения по реализации этой воли компетентным органом являются гражданско-правовыми; в результате государство "сверху", посредством управленческих правоотношений как бы управляет гражданско-правовыми отношениями собственности. Субъектом управления в рамках отношений первого вида выступает вышестоящий орган (принимает управленческое решение), а обязательным участником отношений второго вида (гражданско-правовых) - нижестоящий государственный орган (исполняет управленческое решение), однако такие органы нередко совпадают в одном лице <1>.

--------------------------------

<1> Грось Л.А. Указ. соч. Абз. 20.

Мы не можем согласиться с подобным подходом, следствием которого становятся описанные выше нагромождения, вызывающие сомнения и с теоретической, и тем более с практической точки зрения, а причиной выступает механическое перенесение широкого понимания термина "управление" в административно-правовую науку, в результате чего управление выходит за рамки права, не "вписывается" в него по смыслу и понимается как способ воздействия на общественные отношения, их источник. Между тем еще С.Н. Братусь совершенно обоснованно обращал внимание на то, что управление и организационная деятельность - это не метод правового регулирования, а особый вид общественных отношений, особое их свойство, само являющееся объектом правового регулирования <1>.

--------------------------------

<1> Братусь С.Н. О разграничении гражданского и административного права (к вопросу о предмете советского гражданского права). С. 53 - 57. Аналогичное замечание еще раньше сделал М.М. Агарков (Агарков М.М. Предмет и система советского гражданского права // Советское государство и право. 1940. N 8 - 9. С. 61 - 63).

Очевидно, управление, будучи урегулированным нормами права, становится управленческим правоотношением (а точнее, фактическим поведением управляющего субъекта в рамках правоотношения), приобретает специально-юридическое содержание, что исключает рассмотрение в виде его объекта других отношений, в том числе отношений публичной собственности. Именно это не позволяет авторам, избравшим в качестве базового критикуемый нами подход, допустить саму возможность осуществления права государственной и муниципальной собственности в рамках административных правоотношений.