§ 5. Проблема платности

общего пользования публичным имуществом

Вопрос о возможности установления платы за доступ к публичному имуществу общего пользования является одним из центральных. Более того, попытки взимания платы, как правило, вызывают серьезный общественный резонанс и несогласие со стороны большей части населения. Достаточно вспомнить широко обсуждаемые в СМИ судебные споры вокруг организации платных автопарковок перед аэропортами и вокзалами, въездов на берега водоемов, входов в парковые зоны и т.п. Некоторое время назад в очередной раз дискутировались вопросы сохранения возможности бесплатной рыбалки на водоемах, а также альтернативного бесплатного проезда при строительстве платных автодорог.

Во многих подобных случаях мы имеем дело с фактами злоупотреблений при распоряжении публичным имуществом, соединенными с недобросовестным "предпринимательством". В самом деле, что может быть проще взимания денег с граждан за проезд, проход, вдох воздуха и т.п.? Поэтому нередко у наиболее инициативных должностных лиц и предпринимателей возникает совместный соблазн введения особого (платного) порядка доступа к определенным объектам публичной собственности общего пользования под предлогом оказания разного рода навязанных услуг. Как правило, это достигается путем предоставления соответствующего имущества в пользование (управление, эксплуатацию и т.п.) хозяйствующим субъектам, причем нередко в обход конкурентных процедур.

Вместе с тем в ряде случаев взимание денежных средств может иметь реальные экономические предпосылки, поскольку, с одной стороны, служит финансовым источником для создания более комфортных условий всеобщего пользования, а с другой - стимулирует более рациональное использование объектов со стороны физических и юридических лиц. При этом частные субъекты действительно готовы выплачивать разумные денежные средства за формирование более удобных условий коллективного пользования (скоростные платные автодороги, оборудованные объектами дорожного сервиса; рекреационные зоны, оборудованные местами отдыха, и т.п.).

Таким образом, проблема платного доступа к публичному имуществу общего пользования требует взвешенного решения, с учетом, однако, того, что взимание денежных средств является обязательным условием доступа к объекту. Наличие данной финансовой преграды уже не позволяет квалифицировать объект в качестве общедоступного, поскольку доступ к нему перестает быть свободным. Следовательно, более точной характеристикой подобных объектов будет следующая - публичное имущество общего пользования с платным доступом.

В целом проблематика платного доступа к публичному имуществу общего пользования требует решения ключевого вопроса о том, в каких случаях допустимо применение подобного механизма, в определенной степени ограничивающего личные права и свободы человека с учетом того, что возможность доступа перестает быть абсолютной и зависит от финансовых возможностей частного лица. Этот вопрос имеет достаточно давние исторические корни, актуален он и для большинства современных государств.

Соответствующие упоминания обнаруживаются уже в источниках римского права. Так, Н.П. Карадже-Искров приходит к выводу, что реализация римлянами права общего пользования в отношении res publicae могла сопровождаться уплатой особых сборов в пользу государства <1>.

--------------------------------

<1> См.: Карадже-Искров Н.П. Публичные вещи. Вып. 1. С. 64 - 65.

Во Франции долгое время пользование многими объектами публичной государственной собственности сопровождалось взиманием определенной платы (пошлины), но постепенно и неуклонно происходило упразднение этих финансовых условий, противоречащих проводимой политике экономического либерализма. В частности, Законом от 30 июля 1880 г. была отменена плата за проезд по мостам через национальные и департаментские дороги <1>. На сегодняшний день безвозмездность коллективного пользования выступает во Франции в качестве универсального принципа, однако его соблюдение не признается конституционной ценностью, а потому специальные законодательные акты предусматривают достаточно обширные исключения из рассматриваемого принципа, допуская взимание платы (пошлины) в следующих случаях: плавание по судоходным путям, вход в музеи, посещение некоторых церковных объектов, стоянка автомобилей, использование паромных переправ, пользование автодорогами, переданными в концессию, мостами, туннелями и т.д. <2>.

--------------------------------

<1> Auby J.-M., Bon P., Auby J.-B. Op. cit. P. 109.

<2> Godfrin Ph. Op. cit. P. 115 - 123; Auby J.-M., Bon P., Auby J.-B. Op. cit. P. 110 - 111.

Российский законодатель, гарантируя свободу пользования общедоступным публичным имуществом, как правило, прямо закрепляет принцип безвозмездности <1>. Однако в некоторых случаях такое правило не закреплено (набережные, парки, площади, скверы и т.п.), однако, будем надеяться, вытекает из смысла норм законодательства, посвященных правовому режиму земельных участков и территорий общего пользования <2>. Поскольку есть основания квалифицировать взимание платы за доступ к анализируемой категории публичного имущества в качестве ограничения прав и свобод граждан, то отступление от принципа безвозмездности, на наш взгляд, должно быть прямо санкционировано законом (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). На сегодняшний день такая возможность предусмотрена применительно к организации платных автодорог. Однако в этом случае закон, уважая и обеспечивая свободу передвижения, гарантирует альтернативный бесплатный проезд транспортных средств.

--------------------------------

<1> См.: ч. 2 ст. 6 Водного кодекса РФ, ч. 1 ст. 11 Лесного кодекса РФ, ч. 1 ст. 44 Федерального закона "О животном мире", ч. 1 ст. 24 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов".

<2> См.: п. 1 ст. 262 ГК РФ, п. 12 ст. 85 ЗК РФ, п. 12 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ.

При отступлении от принципа безвозмездности возникает другой серьезный вопрос в большей степени юридико-технического характера: каковы природа платежа за доступ к публичному имуществу общего пользования и механизм его взимания? По всей видимости, законодатель может пойти по разным путям, используя как форму гражданско-правового платежа (оплата услуги), так и публично-правовую форму (фискальное взимание) <1>. Однако эти вопросы, а также смежная с ними проблематика, связанная с юридической квалификацией платежей за природопользование, представляют собой самостоятельный предмет исследования, относящийся в большей степени к финансово-правовой науке.

--------------------------------

<1> См.: Винницкий Д.В. Понятие фиска и фискального взимания (к проблеме совершенствования системы налогово-правовых категорий и законодательной техники) // Российский юридический журнал. 2002. N 1.