1.2. Публично-правовой статус государственных корпораций

Практически все исследователи признают, что специфика организационно-правовой формы госкорпораций состоит в выполнении ею публичных функций. В частности, Ю.С. Цимерман заключает, что организационно-правовую форму госкорпораций нельзя осмыслить, используя только понятие юридического лица, поскольку они выполняют большой объем публичных функций <1>. К аналогичному выводу приходит и Е.К. Глушко, отмечая, что госкорпорации в большей или меньшей степени наделяются специальной компетенцией по управлению, т.е. качествами управляющего субъекта <2>. Данные вопросы требуют детального анализа.

--------------------------------

<1> Цимерман Ю.С. Указ. соч.

<2> Глушко Е.К. Указ. соч.

Представляется, что публично-правовой статус госкорпораций основывается на двух обстоятельствах:

во-первых, госкорпорации выступают субъектами выполнения государственных функций, осуществляемых на децентрализованной основе. Другими словами, деятельность госкорпораций характеризуется следующими признаками: (1) по своему содержанию она представляет собой реализацию функций Российской Федерации, которые государство возложило на орган публичной власти, входящий в единую систему, на относительно автономную организацию; соответственно, государство не может создать корпорацию для осуществления деятельности, которая бы не укладывалась в федеральные функции; (2) осуществление предусмотренной законом публично значимой деятельности является для госкорпорации обязательным, и она не вправе прекратить деятельность или изменить направления ее осуществления; (3) осуществление госкорпорацией анализируемой деятельности подвергается интенсивному публично-правовому регулированию со стороны государства как через издание специальных нормативных актов, так и путем реализации индивидуальных управленческих полномочий;

во-вторых, госкорпорации на децентрализованной основе осуществляют управление вверенным им "неденежным" имуществом и публичными финансами, предназначенными для осуществления возложенных на них законом публично значимых функций.

1.2.1. Характер и виды публичных функций государственных корпораций. Важно отметить, что не все госкорпорации обладают властными полномочиями, что само по себе не влияет на признание за ними публично-правового статуса субъекта осуществления государственных функций, которые вполне могут выполняться без использования властных средств (предоставление государственных услуг, государственно-частное партнерство и т.д.) <1>. Однако разграничение публичных функций госкорпораций, основанных на применении властных полномочий, с одной стороны, и не требующих подобных инструментов - с другой, все же необходимо с целью их типизации и определения применимого законодательства.

--------------------------------

<1> См. подробнее: § 6 гл. 2 работы.

Системный анализ статутных законов о госкорпорациях позволяет заключить, что следующие из них не наделены властной компетенцией:

- "Роснанотех", реорганизованный в акционерное общество именно по этой причине;

- Фонд содействия реформированию ЖКХ, основные направления деятельности которого имеют мало сущностных отличий от обыкновенных фондов;

- "Внешэкономбанк", представляющий собой специфическую кредитную организацию.

Другие госкорпорации обладают качественным своеобразием. Так, основанное в 2003 г. Агентство по страхованию вкладов не только является специализированным страховщиком и управляющим средствами фонда обязательного страхования вкладов, но и осуществляет обширные властные полномочия по отношению к банкам, участвующим в системе страхования вкладов: ведет реестр банков, состоящих на учете в данной системе; определяет порядок расчета страховых взносов; производит сбор страховых взносов; контролирует их поступление; направляет требования банкам и т.д. <1>. Помимо этого, Агентство может осуществлять функции временной администрации в целях предупреждения банкротства кредитной организации <2>, а также функции конкурсного управляющего при наступлении банкротства банка <3>. Надо сказать, что статус Агентства по страхованию вкладов как госкорпорации и юридического лица публичного права подвергся наиболее детальному обоснованию <4> и вызывает менее всего возражений среди противников рассматриваемого института.

--------------------------------

<1> Статья 15 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации".

<2> Статья 8 Федерального закона от 27 октября 2008 г. N 175-ФЗ "О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2014 года" // СЗ РФ. 2008. N 44. Ст. 4981.

<3> Статья 50.11 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" // СЗ РФ. 1999. N 9. Ст. 1097.

<4> См., например: Турбанов А.В. Агентство по страхованию вкладов - юридическое лицо публичного права // Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации - юридические лица публичного права / Под ред. Г.А. Гаджиева. С. 66 - 82.

"Олимпстрой" создавался для осуществления функций организатора и заказчика строительства олимпийских объектов. При этом его статус заметно изменен в конце 2009 г., поскольку корпорация была дополнительно наделена следующими публично-властными полномочиями: (1) координация деятельности и обеспечение взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и заинтересованных организаций по вопросам строительства, организации эксплуатации олимпийских объектов и реализации мероприятий, связанных со строительством олимпийских объектов; (2) участие в изъятии земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости в целях размещения олимпийских объектов, а также участие в предоставлении земельных участков и иных объектов недвижимого имущества гражданам и юридическим лицам взамен изымаемых; (3) осуществление контроля за организацией и ходом строительства олимпийских объектов и реализацией связанных с таким строительством мероприятий; (4) внесение в Правительство РФ проектов нормативных правовых актов по вопросам строительства, организации эксплуатации олимпийских объектов и реализации связанных с таким строительством мероприятий; (5) согласование проектов правовых актов Правительства РФ по вопросам, отнесенным к сфере деятельности корпорации <1>.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 27 декабря 2009 г. N 379-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи и развитием города Сочи как горноклиматического курорта" // СЗ РФ. 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6455.

Однако абсолютно неповторима на сегодняшний день юридическая личность "Росатома", который представляет собой не просто гигантский хозяйствующий субъект - он наделен обширным спектром именно властных функций, свойственных государственному органу: проводит государственную политику, осуществляет нормативно-правовое регулирование, оказывает государственные услуги и управляет государственным имуществом в области использования атомной энергии <1>. Таким образом, властная компетенция "Росатома" сконструирована по подобию федерального органа исполнительной власти и при этом заметно превосходит полномочия "среднестатистического ведомства", которые в основной своей массе не совмещают в своих руках столь разнородные направления деятельности с учетом концепции административной реформы.

--------------------------------

<1> См.: ст. ст. 4, 6 - 14 Федерального закона "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом".

Не вполне ясен характер отдельных публичных функций, возложенных на "Ростехнологии". Данная корпорация, в частности: (1) содействует организациям различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс, в разработке и производстве высокотехнологичной промышленной продукции, проведении перспективных исследований и развитии технологий; (2) обеспечивает продвижение на внутренний и внешний рынки и реализацию на них высокотехнологичной промышленной продукции, а также связанных с созданием этой продукции товаров и результатов интеллектуальной деятельности; (3) участвует в реализации государственной политики в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами и государственной программы вооружения, а также организации в соответствии с законодательством Российской Федерации выполнения государственной программы вооружения, государственного оборонного заказа и мобилизационного плана, долгосрочных целевых программ, федеральных целевых программ и программ военно-технического сотрудничества <1>.

--------------------------------

<1> Пункты 1 - 3 ч. 3 ст. 3 Федерального закона "О государственной корпорации "Ростехнологии".

Однако публично-правовых средств властного характера для осуществления перечисленных направлений деятельности в Законе не приводится, что не позволяет однозначно утверждать о наличии соответствующих полномочий у "Ростехнологий". Вместе с тем начиная с 2009 г. наблюдается определенное сближение правового статуса данной корпорации с "Росатомом", поскольку произведенные законодательные изменения предусматривают участие "Ростехнологий" в правотворческом процессе (без права самостоятельного нормативного регулирования), наделение Корпорации в переходный период функцией по управлению федеральной собственностью, ее активное взаимодействие с органами государственной власти, проведение "Ростехнологиями" проверок и ревизий финансово-хозяйственной деятельности подведомственных организаций, распространение на "Ростехнологии" юрисдикции Счетной палаты РФ в целях осуществления финансового контроля и т.д. <1>.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 7 мая 2009 г. N 88-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной корпорации "Ростехнологии" // СЗ РФ. 2009. N 19. Ст. 2278.

В других случаях госкорпорации выполняют возложенные на них публичные функции без использования юридических инструментов властного характера.

1.2.2. Проблема легитимности публичных функций государственных корпораций. Представляется, что само по себе наделение госкорпораций властными полномочиями, если таковые необходимы для выполнения возложенных на них публичных функций, не должно вызывать резкую критику, поскольку во многом зависит от соображений целесообразности. Закон прямо предусматривает создание некоммерческих организаций, и в том числе госкорпораций, для достижения управленческих целей <1>. Однако осуществление управленческой деятельности с помощью властных полномочий традиционно относится к прерогативам государственных органов, в связи с чем возникает вопрос о необходимости интеграции соответствующих госкорпораций, а равно иных публичных юридических лиц в установленную систему органов государственной власти или местного самоуправления. Напомним, что на сегодня ни Агентство по страхованию вкладов, ни "Росатом", ни "Ростехнологии" не входят в систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Президентом РФ <2>, а также в систему государственных органов в целом, в связи с чем наделение их властными полномочиями, на первый взгляд, может вызывать сомнения в конституционной обоснованности, принимая во внимание следующие разъяснения КС РФ: "...из положений... Конституции РФ... следует, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти. Понятие "структура федеральных органов исполнительной власти" включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий. Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства РФ не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента РФ" (Постановление КС РФ от 27 января 1999 г. N 2-П) <3>.

--------------------------------

<1> Пункт 2 ст. 2, п. 1 ст. 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях".

<2> См.: Указы Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", от 21 мая 2012 г. N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (СЗ РФ. 2012. N 22. Ст. 2754).

<3> СЗ РФ. 1999. N 6. Ст. 866.

Вместе с тем КС РФ еще в 1998 г. сформулировал позицию, в соответствии с которой Конституция РФ не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти (Постановление от 19 мая 1998 г. N 15-П) <1>, в связи с чем был признан легитимным публично-правовой статус нотариальных палат. Данный подход получил развитие в Постановлении 2005 г., где резюмируется следующее: "Федеральный законодатель вправе наделить рядом публичных нормотворческих, исполнительно-распорядительных, контрольных полномочий автономные публично-правовые субъекты - саморегулируемые организации арбитражных управляющих, призванные выполнять в этой сфере общественных отношений функции саморегулирования в интересах общества, кредиторов и должников" (Постановление КС РФ от 19 декабря 2005 г. N 12-П) <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2491

<2> СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 335.

Трудно ставить под сомнение и легитимность функционирования государственных внебюджетных фондов и других многочисленных государственных и негосударственных относительно автономных организаций, осуществляющих делегированные им публичных функции с использованием властных инструментов. Тем более аналогичные институты функционируют в зарубежных правопорядках с развитыми доктринами конституционализма.

Таким образом, делегирование властных полномочий госкорпорациям, а равно иным публичным юридическим лицам представляется конституционно обоснованным, если это обусловлено интересами общего блага и не приводит к разбалансированности правового регулирования в соответствующей сфере. Сомнения в легитимности может вызывать лишь степень автономии госкорпораций с учетом того, что государственные органы и органы местного самоуправления по общему правилу не вправе вмешиваться в деятельность корпораций и ее должностных лиц (которые к тому же не являются государственными служащими), за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами <1>. Значит ли это, например, что Президент или Правительство России не вправе использовать в отношении "Росатома" резервное полномочие по отмене или приостановлению действия его актов, закрепленное в законе лишь применительно к федеральным органам исполнительной власти (ст. ст. 13, 32 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации")?

--------------------------------

<1> Часть 14 ст. 3 Федерального закона "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", ч. 1 ст. 27 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации", ч. 1 ст. 6 Федерального закона "О государственной корпорации "Ростехнологии".

Нет однозначного ответа и на связанный с указанным сугубо прикладной вопрос о том, в каком процессуальном порядке следует физическим или юридическим лицам оспаривать незаконные, по их мнению, акты и решения, к примеру, Агентства по страхованию вкладов, "Росатома" либо их должностных лиц: применяется здесь исковое производство либо производство по делам, вытекающим из публичных правоотношений? Недавние изменения в АПК РФ, прежде всего в гл. 24, в целом указывают на то, что законодатель нацеливает именно на второй путь в случае возникновения споров по поводу осуществления госкорпорациями публичных полномочий <1>.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 228-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4197.

1.2.3. Проблемы автономии, эксклюзивности и возвратности функций государственных корпораций. Развитие организационно-правовой формы госкорпораций в контексте института публичных юридических лиц требует анализа и нормативного ограничения тех сфер, где могут и должны эффективно функционировать специфические государственные организации, а где вполне возможно обойтись традиционными гражданско-правовыми институтами (учреждения, предприятия, акционерные общества и т. д.) <1> либо публично-правовыми средствами (органы государственной власти или местного самоуправления).

--------------------------------

<1> В гл. 13 работы мы пришли к выводу, что публичные учреждения, предприятия, акционерные общества с публичным участием также обеспечивают выполнение государственных или муниципальных функций, не располагая при этом властными полномочиями.

Наиболее острая критика в связи с этим звучит в отношении Фонда содействия развитию ЖКХ, "Олимпстроя" и реорганизуемого "Роснанотеха", в которых аккумулируются значительные финансовые ресурсы, поступившие из федерального бюджета, распоряжение которыми не подчинено правилам бюджетного процесса. Возникает вопрос: почему указанные организации неспособны решить поставленные перед ними задачи в условиях строгой финансовой дисциплины, обеспеченной бюджетным законодательством и законодательством о государственных закупках? Проверка Генеральной прокуратуры показала, что децентрализация государственных денежных фондов привела не столько к повышению эффективности финансовых вложений госкорпораций, сколько к многочисленным злоупотреблениям.

Наделение госкорпораций теми или иными общественно значимыми функциями с формированием соответствующей нормативной базы представляется оправданным в случае необходимости либо целесообразности их осуществления на децентрализованной основе (вне единых систем органов государственной власти и местного самоуправления). Однако автономия госкорпораций, вступление их в публично-правовые и гражданско-правовые отношения от собственного имени должны быть сбалансированы механизмами эффективного контроля за их деятельностью со стороны государства, которое следует признать ответственным в целом за организацию децентрализованного управления в той или иной сфере. Данное обстоятельство не исключает одновременного контроля со стороны гражданского общества и его представителей, в интересах которых главным образом и призваны функционировать публичные юридические лица.

Особого внимания заслуживает вопрос об "эксклюзивности" осуществления госкорпорациями возложенных на них функций. Отдельные сферы отношений, в рамках которых реализуются публичные экономические и социально-экономические функции, а тем более суверенные функции неэкономической направленности, не предполагают развития конкуренции: их осуществление на конкурентной основе невозможно или неэффективно (обязательное страхование и пр.). В таких случаях наиболее адекватным инструментом организации децентрализованного управления выступает образование одного "активного центра", осуществляющего на эксклюзивной основе определенные публичные функции. Прежде всего здесь, на наш взгляд, и следует вести речь о создании юридических лиц публичного права, в частности в форме госкорпораций.

Показательна в связи с этим ситуация с "Росатомом" и "Олимпстроем", в отношении которых потребовалось вносить персональные изменения в Федеральный закон "О защите конкуренции", ч. 3 ст. 15 которого не допускает наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов власти. Подобный запрет, который отныне не распространяется на "Росатом" и "Олимпстрой", - это аксиома антимонопольного законодательства; вряд ли можно говорить о конкуренции в условиях, где один из хозяйствующих субъектов нормативно определяет правила деятельности для всех участников рынка и (или) контролирует их соблюдение. Официально закрепляя отмеченное исключение в отношении "Росатома", законодатель, на наш взгляд, посчитал возможным в принципе отказаться от защиты конкуренции в сфере атомного энергопромышленного комплекса, где должна функционировать одна вертикально интегрированная государственная структура. В рассматриваемом случае, возможно, это оправданно, однако где гарантии, что аналогичный подход не возобладает в других областях, где уже успешно функционируют частные хозяйствующие субъекты?

Существует и связанная с этим проблема возвратности переданных публичным юридическим лицам государственных, муниципальных и иных общественно значимых функций. Представляется, что данный вопрос должен решаться с учетом разновидности конкретной организации. Так, возложение государством части своих функций на специально созданное юридическое лицо не меняет их природы, а следовательно, не препятствует изменению формы осуществления таких функций, в том числе не исключает отказ от использования децентрализованных институтов (например, Госкорпорация "Росатом"), за исключением тех случаев, когда статус автономных публичных юридических лиц конституционно гарантирован (например, Банк России).