§ 3. Взаимодействие гражданско-правовых

и административно-правовых норм

Известный дореволюционный исследователь М.Я. Пергамент писал: "Для образованного цивилиста, размышляющего об общественных вещах... не тайна, что проведение здесь границы между миром частноправовых и миром административно-правовых отношений становится делом все более и более трудным, что, в связи с постепенной социализацией или, скажем, муниципализацией некоторых категорий вещей, здесь изменяется весьма и весьма многое - пусть, быть может, медленно, однако в общем последовательно и неуклонно, и притом к невыгоде, очевидно, сферы влияния частного права" <1>. Этот вывод по-прежнему актуален.

--------------------------------

<1> Пергамент М.Я. Рецензия на кн.: "Johannes Bierman, Professor der Rechte. Die Sachen. Giessen. 1905 г.". С. 397.

Взаимодействие гражданско-правовых и административно-правовых норм при регламентации отношений публичной собственности целесообразно раскрывать применительно к их статике и динамике. Подобному разграничению отношений собственности особое внимание уделялось в советский период <1>, однако и сегодня оно сохранило определяющее значение <2>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Генкин Д.М. Право собственности в СССР. С. 14 - 18 и др.; Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву. С. 334 - 342; Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. С. 28 и др.

<2> Разграничение статики и динамики имущественных отношений имеет большое значение с точки зрения предмета гражданского права, а также соотношения вещных (абсолютных) и обязательственных (относительных) правоотношений (см.: Яковлев В.Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. С. 33 - 34, 44 - 46; Гражданское право: Учебник: В 4 т. Т. 1: Общая часть. Абз. 804, 1083 - 1086, 1575 - 1580). Отметим, что согласно устоявшейся в цивилистике точке зрения (Д.М. Генкин, Е.А. Суханов и др.) динамика экономических отношений собственности выходит за пределы правового института собственности и юридически опосредуется также другими институтами вещного и обязательственного права. Ввиду этого О.А. Красавчиков в принципе не рассматривал имущественные отношения в их динамике в качестве отношений собственности (Красавчиков О.А. Структура предмета гражданско-правового регулирования социалистических общественных отношений // Категории науки гражданского права. Избранные труды: В 2 т. М., 2005. Т. 1. С. 39 - 41). Однако такой позиции придерживаются не все авторы. Так, по мнению С.С. Алексеева, гражданский оборот отличается не столько вещными отношениями, сколько обязательственными, однако обязательства тесно связаны с собственностью, неотделимы от нее; по сути дела право собственности возникает у тех или иных лиц, функционирует и реализуется именно через обязательства; обязательства в той или иной мере являются в принципиальном отношении реализацией права собственности и образующих его правомочий; собственность живет в обязательствах, является с юридической стороны их источником, незримым (а нередко и зримым) их элементом; так что в конечном счете обязательства в рамках гражданского оборота с некоторых сторон охватываются правом собственности (Алексеев С.С. Право собственности. Проблемы теории. С. 41 - 43). К.И. Скловский также склонен определять собственность не только через статику, но и через динамику (Скловский К.И. Собственность в гражданском праве. Абз. 5354 - 5376).

Под отношениями имущественной статики принято понимать такие отношения, которые по своему содержанию обеспечивают закрепление имущества за определенными лицами, фиксируют его принадлежность этим лицам <1>; это отношения присвоенности материальных и иных экономических благ, которые составляют предпосылку и результат товарообмена <2>.

--------------------------------

<1> Яковлев В.Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. С. 33.

<2> См.: Гражданское право: Учебник: В 4 т. Т. 1: Общая часть. Абз. 800; Гражданское право Российской Федерации: Учебник: В 2 т. / Под ред. О.Н. Садикова. М., 2006 - 2007. Т. 1. Абз. 1348 - 1412 // СПС "КонсультантПлюс"; Гражданское право: Учебник: В 2 ч. / Отв. ред. В.П. Мозолин, А.И. Масляев. Ч. 1. Абз. 1966 - 2089; Лысенко А.Н. Указ. соч. Абз. 196, 297, 389, 443 - 475, 605, 695 и др.

По мнению В.Ф. Яковлева, отражающего позицию значительного числа представителей цивилистической науки, гражданское право содержит в своем составе нормы, которые регулируют все основные стороны отношений собственности в их статике безотносительно к видам и формам собственности; именно гражданское право устанавливает основания возникновения субъективного права собственности, включая в себя правила о субъектах и объектах права собственности, о содержании правомочий собственников, правовом режиме отдельных видов имущества, средствах имущественной защиты нарушенного права собственности. В итоге ученый приходит к выводу, что гражданское право является единственной отраслью права, которая специально регулирует отношения собственности в их статике; другие отрасли права либо развивают применительно к своему предмету гражданско-правовое регулирование (например, семейное право) либо охраняют право собственности своими особыми средствами (как это делает уголовное право) <1>.

--------------------------------

<1> Яковлев В.Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. С. 45. В итоге ученый приходит к выводу, что гражданское право является единственной отраслью права, которая специально регулирует отношения собственности в их статике; другие отрасли права либо развивают применительно к своему предмету гражданско-правовое регулирование (например, семейное право) либо охраняют право собственности своими особыми средствами, как уголовное право (там же).

Однако практика нормативного регулирования последних лет и формирующаяся в России доктрина публичной собственности этот подход не поддерживают (применительно к государственной и муниципальной собственности), поскольку определяющую роль в регламентации рассматриваемых отношений в их статике обоснованно играет административное право, конкретизирующее конституционно-правовые предписания и закрепляющее: состав публичного имущества <1>; специфику возникновения, прекращения и содержания права публичной собственности, видоизмененного в сравнении с правом частной собственности <2>; особенности правового положения субъектов права публичной собственности <3> и т.д. Соответствующие нормы должны относиться и относятся к сфере публичного права, являясь специальными применительно к гражданскому законодательству. Поэтому нельзя согласиться с Е.А. Сухановым, который полагает, что в данном случае законодательные акты публично-правового характера необоснованно вторгаются в разрешение гражданско-правовых по своей сути вопросов, причем без внесения необходимых изменений в основополагающие правила ГК РФ <4>.

--------------------------------

<1> См.: § 1 гл. 7 работы.

<2> См.: § 2 гл. 2 работы.

<3> См.: § 4 - 6 гл. 2 работы.

<4> Суханов Е.А. Кодификация законодательства о вещном праве // Кодификация российского частного права / Под ред. Д.А. Медведева. М., 2008. Абз. 661 - 663 // СПС "КонсультантПлюс".

Более того, опыт Франции <1>, Испании <2> и ряда других стран романского права показывает, что отношения публичной собственности (в том числе в их статике) могут быть урегулированы специальными законодательными актами именно административно-правовой природы, принятие которых практически не сопровождается заметными коррективами гражданского законодательства, которое продолжает выполнять функции общего <3>. Схожим образом в государствах германского права закрепление правового статуса имущества в качестве публичных вещей является прерогативой административного законодательства <4>.

--------------------------------

<1> Прежде всего речь идет об Общем кодексе собственности лиц публичного права Франции 2006 г.

<2> В Испании в 2003 г. принят не менее масштабный нормативный акт - Закон об имуществе публичной администрации (Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones )).

<3> См.: ст. ст. 338 - 345 Гражданского кодекса Испании 1889 г. Во Франции при принятии в 2006 г. Общего кодекса собственности лиц публичного права утратили силу лишь две статьи Гражданского кодекса, имеющие прямое отношение к domaine public, - ст. ст. 538 и 540 (см. подробнее § 2 гл. 1 работы).

<4> См. подробнее: § 3 гл. 1 работы.

Отношения имущественной динамики формируются как социальные связи по обмену определенными благами: по передаче имущества, по выполнению работ и передаче их результатов, по оказанию услуг <1>; динамика отношений собственности выражается главным образом в пользовании и распоряжении имуществом, реализация этих полномочий становится предпосылкой возникновения обязательств <2>. С.Н. Братусь в свое время выделял две различные формы динамики отношений собственности: (1) производственное или потребительское использование вещи без передачи прав на нее; (2) передача прав на вещь посредством распределения и обмена <3>. Позднее В.Ф Яковлев предложил называть первую форму "внутренней динамикой" (движение без изменения состояния присвоенности вещи определенному субъекту), а вторую - "внешней динамикой" (движение, связанное с отчуждением вещи) <4>. Данная терминология представляется весьма удачной и точной, а потому будет использоваться далее в соответствующих значениях.

--------------------------------

<1> Яковлев В.Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. С. 45.

<2> См.: Гражданское право: Учебник: В 3 т. / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 2005. Т. 1. С. 404; Генкин Д.М. Право собственности в СССР. С. 15.

<3> Братусь С.Н. Предмет и система советского гражданского права. С. 24 - 28.

<4> Яковлев В.Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. С. 46.

Применительно к отношениям публичной собственности центральное значение приобретает их внутренняя динамика, благодаря которой обеспечивается организация использования государственного и муниципального имущества в целях обеспечения функций публично-территориальных образований (закрепление объектов за унитарными предприятиями и учреждениями, назначение имущества в общее пользование, передача объектов в пользование отдельным частным лицам с условием сохранения целевого назначения и т.д.). Отношения внешней динамики в основном носят характер исключения, поскольку обусловлены либо избыточностью публичного имущества (приватизация) <1>, либо недостаточностью государственного или муниципального имущества (пополнение состава публичного имущества) <2>, либо спецификой государственных и муниципальных функций, при выполнении которых нецелесообразно или невозможно предоставление публичного имущества во временное пользование и необходима передача объектов именно в собственность частных лиц (неограниченные и возобновляемые ресурсы, потребляемое в процессе пользования имущество) <3>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: § 4 гл. 7 работы.

<2> См. подробнее: § 5 гл. 7 работы.

<3> См. подробнее: § 1 и др. гл. 11 работы.

Другими словами, особенности правосубъектности публичных собственников не допускают их активного участия в отношениях по приобретению и отчуждению имущества, а напротив, предполагают формирование относительно стабильного состава имущества каждого публичного образования и организацию его использования в качестве материальной основы для выполнения государственных и муниципальных функций <1>. Отметим, что один из базовых постулатов доктрины публичной собственности, принятой во многих европейских правопорядках (Франция, Испания, Италия и др.), заключается в неотчуждаемости публичных доменов, в связи с чем правовое регулирование строится сугубо вокруг их использования по целевому назначению, а также их особой защиты <2>.

--------------------------------

<1> См.: Андреева Г.Н. Современное правовое оформление публичного характера государственной собственности в РФ и концепция публичной собственности // Конституционное и муниципальное право. 2004. N 6.

<2> Принцип неотчуждаемости имущества государства и других лиц публичного права, разумеется, не распространяется на объекты их частноправовой собственности.

Представляется, что динамика отношений публичной собственности в еще большей степени испытывает на себе административно-правовое воздействие, нежели статика. Главным источником такой динамики выступают не столько правомочия публичного собственника, сколько его обязанности: сформировать состав необходимого и достаточного имущества; использовать объекты собственности и распоряжаться ими в соответствии с установленным назначением; поддерживать имущество в состоянии, обеспечивающем целевое использование и удовлетворение общественных потребностей и т.д. Динамика отношений публичной собственности, по нашему убеждению, находит свое выражение в административно-процессуальной деятельности публичной администрации, нацеленной на имущественное обеспечение государственных и муниципальных функций и включающей планирование, формирование составов имущества, управление ими, учет и контроль.

Частное право не создает условий для реализации правомочий публичного собственника в целях имущественного обеспечения государственных и муниципальных функций, где неуместна диспозитивность и широкая дискреция. Более того, публичный собственник выступает как имущественно обособленный субъект, непроницаемый для гражданского законодательства, которое не в силах детально урегулировать проистекающие внутри государства и муниципального образования процессы формирования волеизъявления, направленного на осуществление права собственности тем или иным образом. Поэтому нельзя согласиться с Е.А. Сухановым в том, что ГК РФ предусмотрел не только достаточно стройную систему регламентации отношений публичной собственности, но и определенные возможности ее эффективного использования собственником <1>. Тем более представляется ошибочной точка зрения тех авторов, которые причислят отношения между публично-правовым образованием и органом власти, осуществляющим управление публичным имуществом, к организационным гражданско-правовым отношениям <2>. Гражданское законодательство исходя из предмета своего регулирования и основных начал априори не способно регламентировать значительную часть отношений государственной и муниципальной собственности, находящихся в публично-правовой сфере. Здесь можно говорить лишь о пробелах в публично-правовом регулировании, в результате чего данные отношения подвергаются лишь частноправовому воздействию, не обеспечивающему ни целевого назначения имущества, ни гарантированного выполнения за счет него публичных функций. Поэтому прав С.Д. Хазанов, отмечающий, что недосягаемость отношений управления государственным имуществом для административного права приводит к вытеснению из этой сферы категорий "общественная польза", "национальный интерес", "публичная значимость" <3>.

--------------------------------

<1> Суханов Е.А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности. С. 221 - 222. Отметим, что приведенный тезис не вполне согласуется с другим суждением ученого - о том, что из сферы действия гражданского права исключаются отношения по управлению государственным и муниципальным имуществом, которые, однако, ограничиваются Е.А. Сухановым взаимодействием между органами публичной власти (см.: Гражданское право: Учебник: В 4 т. Т. 1: Общая часть. Абз. 779).

<2> Харламов А.С. Роль гражданского права в регулировании отношений управления имуществом публичного собственника // Право и политика. 2007. N 10.

<3> Хазанов С.Д. Важные вопросы науки административного права. С. 35.

Таким образом, в рамках комплексного правового регулирования отношений публичной собственности (как в их статике, так и в динамике) административно-правовые нормы, развивающие конституционные предписания, носят специальный характер по сравнению с гражданско-правовой регламентацией имущественных отношений, осуществляемой в целом безотносительно к какой-либо форме собственности. Однако сложность юридического анализа заключается в том, что административно-правовая регламентация не вытесняет и не заменяет собой гражданско-правовое регулирование в полной мере. Тем не менее описать взаимодействие двух конкурирующих отраслей права вполне возможно.

Административно-правовое регулирование целиком охватывает процессы выработки и принятия органами власти решений в рамках формирования составов публичного имущества и управления ими (решение об экспроприации, о закреплении имущества за учреждением, о передаче имущества во временное пользование в качестве меры поддержки и т.п.). Однако реализация этого решения - юридическое оформление отношений по приобретению, отчуждению имущества, организации его использования (предоставлению в пользование) и собственно пользованию - может обеспечиваться по-разному: без применения договорных конструкций либо с помощью публично-правовых, гражданско-правовых или смешанных соглашений.

К примеру, во Франции, где развиты доктрины публичной собственности, административных актов и административных контрактов, рассматриваемые отношения практически полностью регулируются специальным публичным законодательством и выведены из-под гражданско-правовой регламентации. Более того, споры по поводу domaine public рассматривают административные суды. В российском законодательстве встречаются различные юридические формы закрепления рассматриваемых имущественных отношений.

В частности, принятие и исполнение органом власти одностороннего административного акта может явиться достаточным юридическим средством пополнения или сокращения состава публичного имущества, а также текущего управления объектами собственности; в этих случаях во исполнение административного акта происходит фактическая передача имущества. При этом отношения по изданию подобных актов способны инициироваться не только публичной администрацией, но и заинтересованными физическими и юридическими лицами <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: § 1 гл. 5 работы.

Использование публичного имущества в рамках длящегося правоотношения также может быть облечено во внедоговорные административные формы, в частности: (1) использование гражданами общедоступного публичного имущества; (2) использование частными лицами государственного и муниципального имущества в процессе потребления публичных услуг; (3) временное использование частными лицами публичного имущества на основании административного акта (лицензии на пользование недрами, разрешения на добычу охотничьих ресурсов, решения о предоставлении водных объектов в пользование и др.); (4) использование публичного имущества на основе ограниченного вещного права, предоставленного административным актом (право оперативного управления, хозяйственного ведения и др.).

Поэтому, вопреки бытующим в цивилистике мнениям, представляется необоснованным ограничивать сферу административно-правового регулирования публичной собственности отношениями внутри государства и муниципального образования <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Яковлев В.Ф. Гражданский кодекс Российской Федерации: развитие общих положений гражданского права // Кодификация российского частного права. Абз. 290.

Однако для вступления в большинство длящихся обязательственных правоотношений по поводу имущества, которое находится или поступает в публичную собственность, может быть недостаточно издания административного акта, поскольку объем взаимных прав и обязанностей сторон требует согласования в договоре. В результате участие публичного образования в имущественных отношениях обеспечивается фактическими составами, куда входят административный акт и заключаемый на его основе договор. В связи с неразвитостью в России института публичного (административного) договора применяются конструкции гражданско-правовых соглашений, причем даже в тех случаях, когда мировой опыт однозначно свидетельствует в пользу публично-правовых инструментов (например, концессии) <1>. Вместе с тем все более заметное распространение получают административные договоры, правовой режим которых частично или полностью не регламентирован гражданским законодательством. Однако необходимо отдавать себе отчет в том, что любой договор (в том числе гражданско-правовой с формальной точки зрения) заключается и исполняется публичной администрацией в рамках выполнения конкретной государственной и муниципальной функции; это инструмент, который использует публичная администрация в целях имущественного обеспечения решения возложенных на нее задач <2>. В свое время А.И. Елистратов подчеркивал, что нельзя допустить, будто административные учреждения и лица в рамках гражданско-правовых сделок не действуют в качестве представителей государственной власти; в чем бы ни проявлялась их деятельность в пределах их законной компетенции, она всегда остается осуществляемой функцией государственного управления <3>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: § 5 гл. 7 работы.

<2> См. подробнее: гл. 5 работы, где детально рассматривается правовой режим административных договоров в отношении публичного имущества.

<3> См.: Елистратов А.И. Основные начала административного права. С. 191 - 196.

Схожая ситуация складывается и при реализации публичным образованием прав акционера: соответствующие полномочия осуществляются по правилам общего акционерного законодательства, однако устанавливаются административно-процедурные формы выработки и закрепления позиции государства или муниципалитета как акционера и лица, представленного в совете директоров. Данные волеизъявления направлены на обеспечение государственных и муниципальных функций, необходимость выполнения которых обусловливает само участие публичного образования в акционерном капитале.

Что касается планирования, учета и контроля в отношении публичного имущества, они фактически полностью включены в предмет административно-правового регулирования, являясь необходимыми компонентами имущественного обеспечения публичной администрацией государственных и муниципальных функций.

В заключение отметим, что очевидна и тесная взаимосвязь норм различной отраслевой принадлежности: административные органы, осуществляя имущественное обеспечение публичных функций, действуют в пределах правомочий собственника, установленных гражданским законодательством; их компетенция производна от прав собственности соответствующего публичного образования. Законность административного акта по осуществлению права государственной или муниципальной собственности всегда может быть проверена с точки зрения не только компетенции, оснований, процедур его принятия (т.е. на соответствие административно-правовым нормам), но и правомочий собственника в целом (т.е. на соответствие гражданско-правовым нормам) <1>. Таким образом, административно-правовые нормы, регламентирующие имущественное обеспечение публичной администрацией государственных и муниципальных функций, согласуются с гражданско-правовыми нормами о праве собственности, чем обеспечивается преемственность правового регулирования. Однако при разрешении возможных юридических коллизий необходимо исходить из того, что гражданско-правовые нормы являются общими (безотносительно к конкретной форме собственности), в то время как административно-правовые - специальными, т.е. видоизменяющими основания возникновения и прекращения, механизм осуществления и содержание права собственности публично-правовых образований.

--------------------------------

<1> См., например: Постановление Президиума ВАС РФ от 22 апреля 2003 г. N 12169/02 // Вестник ВАС РФ. 2003. N 10. При рассмотрении этого дела распорядительные акты территориального управления Госкомимущества были проверены на предмет соответствия административно-правовым нормам о компетенции государственного органа, а также гражданско-правовым нормам о правомочиях собственника имущества учреждения (ст. ст. 296, 299 ГК РФ).