3.2. Административные процедуры предоставления

публичного имущества: общая характеристика

Действующим законодательством предусмотрены различные механизмы предоставления публичного имущества, однако все они включают соответствующие административные процедуры взаимодействия частных лиц с публичной администрацией.

В целом ряде случаев законом предусмотрено предоставление объектов государственной и муниципальной собственности на основании административных актов, которые выступают достаточным юридическим фактом для возникновения права пользования (собственности):

- предоставление водных объектов в пользование в целях, указанных в ч. 2 ст. 11 Водного кодекса РФ (содержит 11 случаев);

- предоставление участков недр в пользование (во всех случаях, за исключением соглашений о разделе продукции, а также государственных контрактов на выполнение работ по геологическому изучению недр) <1>;

--------------------------------

<1> См.: ст. 10.1 Закона РФ "О недрах".

Отметим, что наряду с лицензией, удостоверяющей право ее владельца на пользование участком недр, между уполномоченным государственным органом и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора (ст. 11 Закона). Однако в силу необязательности подобного договора он не приобрел заметного значения в механизме правового регулирования.

- предоставление права пользования объектами животного мира (разрешение на добычу охотничьих ресурсов <1>, разрешение о предоставлении водных биоресурсов в пользование и разрешение на добычу (вылов) водных биоресурсов <2>);

--------------------------------

<1> См.: ст. ст. 29 - 31 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

<2> См.: ст. ст. 33.2, 34 - 37 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов".

- предоставление прав на использование автодорог общего пользования для движения транспортных средств, осуществляющих перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов <1>;

--------------------------------

<1> См.: ст. 31 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ.

- безвозмездная передача в собственность религиозной организации публичного имущества религиозного назначения <1>;

--------------------------------

<1> См.: ст. 7 Федерального закона от 30 ноября 2010 г. N 327-ФЗ "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности" // СЗ РФ. 2010. N 49. Ст. 6423.

- предоставление земельных и лесных участков в безвозмездное срочное пользование, собственность (в случаях, когда по ст. ст. 20, 28 ЗК РФ основанием для возникновения соответствующего права выступает административный акт) и т.д.

Не менее распространено и предоставление публичного имущества с применением комбинированного механизма - на основании фактического состава, включающего административный акт (серию административных актов) и заключаемый на его основе договор. При этом в некоторых ситуациях законодатель использует традиционные конструкции гражданско-правовых договоров (аренды, безвозмездного пользования), а в других - договорные конструкции смешанной природы (концессионные соглашения), в третьих - договоры, тяготеющие по своим характеристикам к публичным контрактам (главным образом договоры в сфере природопользования) <1>.

--------------------------------

<1> Анализ административных актов и договоров в отношении публичного имущества см. в гл. 5 работы.

В качестве элемента механизма предоставления публичного имущества могут выступать конкурсы или аукционы, причем их проведение может признаваться обязательным либо возможным, но не обязательным. Как правило, торги проводятся на основании административного решения, сопровождаются изданием ряда вспомогательных административных актов и предваряют заключение договора о передаче прав на публичное имущество. Однако в некоторых случаях по результатам подобных конкурентных процедур издается окончательный акт без применения конструкции договора (например, предоставление в пользование участков недр).

Независимо от того, используются в механизме предоставления государственного и муниципального имущества отдельные частноправовые элементы или нет, в основе соответствующих отношений лежит выполнение публичной функции по удовлетворению экономических потребностей физических и юридических лиц за счет имущества, принадлежащего государству и муниципалитету. Подчеркнем, что административные органы, представляя в пользование частным лицам публичное имущество как на основе одностороннего административного акта, так и на основе двустороннего соглашения, руководствуются категориями, лежащими за пределами гражданского права; они выполняют одну из государственных (муниципальных) функций, действуют в рамках общего механизма функционирования системы публичной администрировании.

Вследствие приведенных выше обстоятельств правоотношения по поводу предоставления публичного имущества приобретают ярко выраженную административно-процедурную форму, которая охватывает все этапы и возможные механизмы взаимодействия участников правоотношений вплоть до издания административного акта либо заключения договора, включая процедуры проведения конкурсов или аукционов.

Процедурная форма предоставления государственного и муниципального имущества физическим лицам представлена достаточно развернутой системой сформированных административных производств, закрепленных на законодательном и подзаконном уровнях дифференцированно - исходя из конкретного целевого назначения объектов, их физических свойств, правового статуса претендентов и т.д. При этом в последнее время активно развивается нормативное регулирование анализируемых отношений с помощью административных регламентов, содержащих детальные процедуры предоставления публичного имущества, включая последовательность действий на этапе заключения договоров в отношении объектов государственной (муниципальной) собственности <1>.

--------------------------------

<1> Лишь некоторые примеры на федеральном уровне: Приказ Росрыболовства от 16 июня 2009 г. N 516 "Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по рыболовству по исполнению государственной функции по заключению с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями договоров о закреплении за ними долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов"; Приказ Минприроды России от 22 декабря 2008 г. N 340 "Об утверждении Административного регламента Федерального агентства водных ресурсов по осуществлению государственной функции по предоставлению права пользования водными объектами на основании решения о предоставлении водных объектов в пользование" // СПС "КонсультантПлюс".

Дело в том, что с позиций Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" <1>, принятого в рамках проводимой в России административной реформы, любая деятельность по реализации функций исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляемая по запросам заявителей, трактуется в качестве государственной либо муниципальной услуги (ст. 2), а потому в каждом случае требует разработки соответствующего административного регламента, устанавливающего порядок и стандарт предоставления услуги (ст. ст. 12 - 14).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.

Таким образом, передача публичного имущества физическим и юридическим лицам по их обращениям во всех случаях признается государственной или муниципальной услугой административного характера, что дополнительно подчеркивает публично-правовую природу и форму анализируемых правоотношений.

Как мы уже отмечали, в некоторых случаях инициатором правоотношений по предоставлению государственного или муниципального имущества выступает не частное лицо, а орган публичной администрации (например, при принятии решения о проведение аукциона на право заключения договора аренды). В таких ситуациях положения о государственных и муниципальных услугах не применяются, однако и здесь имеются основания для административно-регламентного регулирования соответствующего направления деятельности, но уже как государственной (муниципальной) функции в соответствии с базовым Постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" <1>. Именно по такому пути идет практика регламентного регулирования <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2011. N 22. Ст. 3169.

<2> См., например: Приказ Минприроды России от 17 июня 2009 г. N 156 "Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственной функции по организации проведения в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами" // СПС "КонсультантПлюс".