§ 6. Процессуальный аспект

административно-имущественных отношений

6.1. Административно-процессуальная деятельность

в отношении публичного имущества

Отмеченная выше специфика отношений, регулируемых административно-имущественным правом, приводит к тому, что деятельность публичной администрации по имущественному обеспечению выполнения государственных и муниципальных функций носит процессуальный характер. Это означает, что порядок (процессуальная форма) деятельности исполнительных органов, связанной с планированием, формированием составов публичного имущества, управлением ими, а также учетом и контролем, подвергается детальной регламентации.

В отечественной правовой доктрине не сложилось единого подхода к пониманию административного процесса, административных процедур, административно-процессуальной формы и административно-процессуального права <1>. Нередко исследование административного процесса ограничивается рассмотрением юрисдикционной, охранительной деятельности исполнительных органов власти (узкий подход). Однако все больше утверждается концепция, в соответствии с которой под административным процессом понимается как охранительная, так и позитивная деятельность органов публичной администрации по реализации своей компетенции (широкий подход).

--------------------------------

<1> Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство, административная юстиция и административный процесс // Государство и право. 2005. N 2. С. 19 - 25; Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964; Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право; Он же. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс; Проблемы процессуальной формы в юридической науке и практике / Под ред. В.М. Горшенева. Ярославль, 1972; Протасов В.Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М., 1991; Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. Воронеж, 1999; Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. Саратов, 2001; Кононов И.А. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. Киров, 2001; Лукьянов Е.Г. Теория процессуального права. М., 2003; Административно-процессуальное право / Под ред. И.Ш. Килясханова. М., 2004; Старилов Ю.Н. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции // Государство и право. 2004. N 6 и др.

Независимо от этого категория административно-процессуальной (административно-процедурной) <1> деятельности употребляется и признается абсолютным большинством ученых, и содержание данного понятия трактуется достаточно единообразно и не вызывает таких дискуссий, как содержание понятий административного процесса или административно-процессуального права. По мнению Ю.М. Козлова, с фактической стороны деятельность по управлению тождественна процессуальной, любые управленческие действия являются процессуальными <2>. Д.Н. Бахрах делает вывод, что все виды административного процесса можно объединить единым понятием "административно-процессуальная деятельность" <3>. Таким образом, административно-процессуальная деятельность как система фактических действий исполнительных органов в пределах правоотношений объективно существует независимо от того, рассматривается ли она в рамках административной процедуры, производства или процесса.

--------------------------------

<1> Термины "административно-процессуальная деятельность" и "административно-процедурная деятельность" представляются равнозначными для целей настоящего исследования, а потому впоследствии будет употребляться преимущественно первый термин.

<2> Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 383.

<3> Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 306.

Административно-процессуальная деятельность не едина по своему содержанию и подразделяется в науке на правотворческую и правоприменительную. Последняя разновидность деятельности в свою очередь включает правонаделительную (оперативно-распорядительную) и юрисдикционную (правоохранительную) деятельность <1>.

--------------------------------

<1> К слову сказать, именно такая классификация административно-процессуальной деятельности легла в основу исследования административного процесса. Причем некоторые ученые рассматривают правотворческую, правонаделительную и юрисдикционную деятельность в качестве самостоятельных разновидностей административного процесса (Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 303 - 306; Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации), другие - как обособленные производства в рамках единого административного процесса (Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право; Он же. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. С. 163 - 423 и др.), третьи - в качестве разновидностей процессуальной деятельности, не обладающих признаками юридического процесса (Салищева Н.Г. Указ. соч.).

В теории права под правоприменением понимают властную деятельность компетентных органов, направленную на реализацию норм права <1>; форму реализации права, результатом которой является вынесение управленческих решений (индивидуальных юридических предписаний от имени государства) <2>; властную индивидуально-правовую деятельность, которая направлена на решение юридических дел и в результате которой в ткань правовой системы включаются индивидуальные предписания <3>. По мнению А.С. Пиголкина, применение права необходимо там, где правоотношение с учетом его сложности и важности с точки зрения решения задач, стоящих перед властью, может и должно быть создано лишь по решению органа, олицетворяющего государственную власть, или где правоотношение должно пройти контроль со стороны государства в лице его властных органов <4>. По словам В.А. Юсупова, процесс применения права охватывает все направления деятельности исполнительно-распорядительных органов, которые активно вмешиваются в ход развития общественных отношений <5>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник Н.И. Матузова, А.В. Малько "Теория государства и права" включен в информационный банк согласно публикации - М.: Юристъ, 2004.

<1> См. подробнее: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2002. С. 453 - 463; Общая теория права / Под ред. А.С. Пиголкина. С. 267 - 268.

<2> Юсупов В.А. Указ. соч. С. 18 - 19.

<3> Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. С. 320.

<4> Общая теория права / Под общ. ред. А.С. Пиголкина. С. 267.

<5> Юсупов В.А. Указ. соч. С. 11.

Деятельность публичной администрации по имущественному обеспечению государственных и муниципальных функций в большинстве своих проявлений, как и другая позитивная деятельность административных органов, представляет собой оперативно-исполнительную форму применения права с помощью индивидуальных актов <1>. В данном случае применяется диспозиция нормы, а не ее санкция <2>. Лишь в рамках планирования в отношении публичного имущества присутствуют отдельные элементы правотворчества; еще реже встречается охранительная деятельность (например, изъятие у учреждения используемого не по назначению имущества в результате проведенных контрольных мероприятий).

--------------------------------

<1> См. подробнее: Общая теория права / Под ред. А.С. Пиголкина. С. 268 и др.

<2> Явич Л.С. Общая теория права. Л., 1976. С. 230. В сравнении с этим охранительная деятельность означает применение к правонарушителям санкций норм права, мер государственного принуждения.

Деятельность публичной администрации в отношении публичного имущества отвечает классическим признакам административно-процессуальной деятельности: (1) это деятельность административных органов, обладающих властными полномочиями; (2) она направлена на применение материальных норм; (3) осуществляется в процедурно-процессуальной форме, которая регламентируется административно-процессуальными нормами; (4) реализуется в рамках административно-процессуальных отношений; (5) представлена последовательно совершаемыми субъектами публичного права действиями; (6) ее результатом является административный правоприменительный акт. При этом действия публичной администрации в ряде случаев выходят за пределы принятия административного акта и распространяются также на его исполнение - подготовку и заключение договора, проведение торгов или передачу имущества во исполнение административного акта.

Закрепление процессуальной формы (порядка) деятельности публичной администрации - наиболее достоверный индикатор административно-правового режима реализации правомочий и исполнения обязанностей публичного собственника, поскольку соответствующие процедуры в подавляющей своей массе нельзя отнести к конституционно-правовым, гражданско-правовым или процедурным правилам иной отраслевой принадлежности. Существование процессуальной формы бесспорно свидетельствует о властном, публично-правовом характере деятельности административных органов. Не имеется достаточных оснований, к примеру, говорить о процедуре (или, по крайней мере, процедурной форме) принятия хозяйственным обществом решений о сдаче в аренду или продаже собственного имущества, о процедуре заключения договора на использование объекта частной собственности. В то же время не вызывают сомнений определенная процессуализация действий в отношении публичного имущества и даже формирование отдельных административных производств в этой сфере: по приватизации государственного и муниципального имущества, по распределению ресурсов (квартир, земельных участков) и т.д. <1>. Именно в процессуальной форме происходит юридически властная реализация задач и функций исполнительной власти <2>.

--------------------------------

<1> См., например: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000; Административное право Российской Федерации / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. С. 314 - 315; Панова И.В. Административно-процессуальное право в системе права Российской Федерации. С. 73 - 75.

<2> Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 381. Аналогичную позицию занимает большинство ученых. В.Д. Сорокин, в частности, пишет: "Административный процесс, как бы его не рассматривать - узко или широко, в юридическом или управленческом плане, несомненно является процессуальной формой исполнительной власти" (Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. С. 147).

Материальные нормы, закрепляющие публичные функции, требующие имущественного обеспечения, целевое назначение различных категорий объектов собственности, а также нормы, предписывающие определенное поведение публичного собственника либо ограничивающие установленными рамками и требованиями дозволенное поведение, носят общий характер и неспособны выступать достаточным инструментом в механизме правового регулирования. Посредством правоприменения, обеспеченного публичными процедурами, производится поднормативное регулирование - объекты государственной или муниципальной собственности индивидуализируются и задействуются в выполнении конкретной публичной функции.

Именно поэтому справедлив вывод о том, что субъективное право публичной собственности, неразрывно связанное с комплексом обязанностей публичного собственника, реализуется посредством правоприменения на основе норм публичного (административного) законодательства, в то время как субъективное право частной собственности осуществляется путем его использования на основе норм частного (гражданского) законодательства.

По замечанию В.Д. Сорокина, реализация норм материального административного права возможна только через определенный процессуальный порядок, который должен охватить весь комплекс данных норм <1>. Д.Н. Бахрах обоснованно указывает, что административно-процессуальные нормы отличаются вторичностью, так как они существуют для того, чтобы обеспечить эффективную реализацию материальных норм. Административно-процессуальное право - обеспечивающая подсистема отрасли <2>.

--------------------------------

<1> Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. С. 173.

<2> Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 310.

Таким образом, процессуальная форма обеспечивает реализацию материальных норм административно-имущественного права. Очевидно, земельный участок, жилое помещение или иной объект публичной собственности не могут быть просто предоставлены (переданы) гражданину, как не может быть заключен договор на их использование только на основе соответствующих норм материального права. Этому предшествуют подача заявки, ее рассмотрение и, наконец, принятие решения, его оформление и направление заявителю. Кроме того, здесь возможно совершение целого ряда факультативных действий и возникновение отношений, связанных с получением и представлением дополнительных документов, изменением заявки, приостановлением ее рассмотрения, взаимодействием с другими органами и т.д. Организационно-имущественный характер рассматриваемых отношений заключается в том, что материальные (имущественные) и процессуальные (организационные) отношения совмещаются в административном акте, который принимается в соответствии с материальными нормами, но в порядке, предусмотренном процессуальными нормами. Как верно отмечает В.А. Юсупов, процессуальные отношения являются продолжением материальных связей, но главная цель у них не в том, что необходимо сделать, а в том, как это осуществить <1>. Следовательно, процессуальные правила деятельности административных органов в отношении публичного имущества самым тесным образом переплетены с материальными нормами и неразделимы с ними в процессе правового регулирования <2>.

--------------------------------

<1> Юсупов В.А. Указ. соч. С. 25.

<2> В литературе обоснованно отмечается, что процессуальные нормы не систематизированы в рамках отрасли, но органично включены в отдельные административно-правовые институты (см., например: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 310; Панова И.В. Административно-процессуальное право в системе права Российской Федерации. С. 66 - 67 и др.).

В литературе также неоднократно отмечалось, что административно-процессуальное право обеспечивает применение не только собственно материальных административных норм, но и положений, содержащихся в других отраслях права (в том числе в земельном, экологическом праве и т.д.) <1>. В отсутствие специальных материальных норм публично-правового характера, которые отражали бы публичные интересы в управлении и использовании государственного и муниципального имущества, административно-процессуальная форма способна обеспечивать реализацию гражданско-правовых норм.

--------------------------------

<1> Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. С. 173 - 174; Панова И.В. Административно-процессуальное право в системе права Российской Федерации. С. 67. В связи с этим Ю.А. Тихомиров выделяет так называемые специализированные административные процессы, которые состоят из норм, встроенных в другие отраслевые образования (Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. С. 762 и др.).