2.2. Эффективность управления публичным имуществом

и его использования

Использовать объекты собственности можно по-разному, с различным результатом, а значит, главным критерием в достижении публичных интересов, на наш взгляд, должна стать эффективность использования имущества и управления им. О такой эффективности и необходимости ее повышения говорится практически во всех программно-политических актах <1>, регулярно затрагивается данная проблема и в литературе.

--------------------------------

<1> См., например: разд. VII Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. N 1101-р // СЗ РФ. 2010. N 28. Ст. 3720; п. 1 разд. IV Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р // СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489; разд. II Бюджетного послания Президента РФ Федеральному Собранию от 23 июня 2008 г. // Социальный мир. 2008. N 26; Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренная Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. N 1024 // СЗ РФ. 1999. N 39. Ст. 4626; и т.д.

Рассматриваемый принцип постепенно приобретает нормативный характер. Так, ст. 2 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" среди задач данного органа называет определение эффективности и целесообразности использования федеральной собственности. В последние годы необходимость эффективного использования отдельных видов публичного имущества прямо закрепляется в специальных законодательных актах <1>.

--------------------------------

<1> См., например: ч. 1 ст. 8, ч. 1 ст. 30 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 46. Ст. 5557; ч. 1 ст. 1 Федерального закона "О концессионных соглашениях"; п. 1 ст. 20 Федерального закона "Об электроэнергетике".

Вместе с тем приходится констатировать, что до настоящего времени системы показателей (критериев) эффективного использования государственного и муниципального имущества, на основе которых можно было бы произвести соответствующую оценку, не сложилось ни в законодательстве, ни в юридической доктрине. Лишь в отношении унитарных предприятий и акционерных обществ с публичным участием на сегодняшний день предусмотрены показатели экономической эффективности их деятельности <1>. Для федеральных унитарных предприятий в качестве таковых выступают: (1) выручка от продажи товаров, продукции, работ, услуг (за вычетом налога на добавленную стоимость, акцизов и аналогичных обязательных платежей); (2) чистая прибыль; (3) часть прибыли, подлежащая перечислению в федеральный бюджет; (4) чистые активы <2>. Схожие показатели закреплены и для открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, с той лишь разницей, что прибыль, подлежащая перечислению в бюджет, заменена дивидендами.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 11 января 2000 г. N 23 "О реестре показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности" // СЗ РФ. 2000. N 3. Ст. 274.

Кроме того, применительно к названным хозяйствующим субъектам реализуется комплекс мероприятий по повышению эффективности их деятельности, предусмотренный Постановлениями Правительства РФ от 20 июня 2011 г. N 499 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в целях повышения эффективности управления федеральными государственными унитарными предприятиями" (СЗ РФ. 2011. N 28. Ст. 4203), от 31 декабря 2010 г. N 1214 "О совершенствовании порядка управления открытыми акционерными обществами, акции которых находятся в федеральной собственности, и федеральными государственными унитарными предприятиями" (СЗ РФ. 2011. N 3. Ст. 550).

<2> Пункт 4 Порядка определения и перечня показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, утв. Приказом Минэкономразвития России N 320, Минимущества России N 208, МНС России N БГ-3-21/355-а от 18 сентября 2001 г. // РГ. 2001. 24 нояб.

Однако вряд ли приведенных критериев достаточно. В условиях развития инновационных технологий, перечень показателей экономической эффективности деятельности рассматриваемых хозяйствующих субъектов по меньшей мере должен быть дополнен размером инвестиций, направляемых на модернизацию основных средств и инновационную деятельность, а также величиной управленческих расходов.

Для других категорий объектов публичной собственности критериев их эффективного использования фактически не установлено, однако эта задача требует решения. В литературе нередко главным показателем эффективности использования имущества, в том числе публичного, называется размер извлекаемой прибыли, а на государство, в свою очередь, вешается ярлык неэффективного собственника, поскольку оно не способно (а в ряде случаев не заинтересовано) обеспечивать высокий уровень доходности в отличие от частного собственника. Такой подход нельзя признать обоснованным и соответствующим природе государственной и муниципальной собственности.

На наш взгляд, для каждой разновидности публичного имущества исследуемые параметры могут быть разными. При этом показатели экономической эффективности далеко не всегда сводятся к максимальному уровню доходности. В частности, в тех случаях, когда государство или муниципалитет занимает доминирующее или монопольное положение в сфере предоставления определенных материальных ресурсов (земельных участков, участков лесного фонда, водных объектов и т.п.), стремление к извлечению прибыли не должно подавлять экономическую активность частных лиц и лишать их возможности доступа к публичному имуществу. В результате здесь публичное образование заведомо ограничивает для себя уровень доходности путем нормативного регулирования ставок арендной платы <1>, однако это вовсе не свидетельствует об экономической неэффективности управления, поскольку она должна оцениваться в том числе с учетом вовлечения объектов государственной или муниципальной собственности в имущественный оборот и стимулирования их экономического использования частными лицами. Равным образом одним из показателей эффективности использования публичного имущества может являться его предоставление в качестве мер государственной поддержки субъектам малого и среднего бизнеса на льготных условиях (государственные и муниципальные преференции) <2>. Дело в том, что в конечном счете экономический эффект от подобных мер превысит сиюминутные выгоды от получения максимального дохода при передаче публичного имущества крупным и финансово обеспеченным хозяйствующим субъектам.

--------------------------------

<1> См., например: п. 3 ст. 65 ЗК РФ; Постановление Правительства РФ от 22 мая 2007 г. N 310 "О ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности" // СЗ РФ. 2007. N 23. Ст. 2787; Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 876 "О ставках платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности" // СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 2). Ст. 324.

<2> См.: ст. 19 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4006; гл. 5 Федерального закона "О защите конкуренции".

Кроме того, критерии эффективности не исчерпываются сугубо экономическими показателями. В частности, для государственных и муниципальных учреждений - это выполнение заданий по оказанию публичных услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры и других социально важных областях. Эффективность использования публичного имущества, предназначенного для общего пользования (автодороги, лесной фонд, водные объекты, зоны рекреации и т.д.), главным образом должна оцениваться с позиций обеспечения свободного доступа населения к указанным объектам собственности и удобства пользования ими.

Все это дает основания для выделения наряду с экономическими, в том числе финансовыми, социальных показателей эффективности использования государственного и муниципального имущества и управления им. Скажем, для публичных предприятий и учреждений (в особенности в условиях экономического кризиса) этими показателями могут быть количество привлеченных работников и средний уровень их заработной платы, для государственного и муниципального жилищного фонда - количество и площадь предоставленных в пользу нуждающихся граждан квартир и т.п.

Таким образом, тезис о необходимости извлечения максимального дохода от использования публичного имущества по большей части ошибочен и находит свое нормативное подтверждение в лишь редких случаях. В современных социально-экономических условиях развитие системы государственного и муниципального предпринимательства не является самоцелью, это не соответствует публичным функциям, а потому стремление к достижению высокой прибыли может вовсе не отражать публичные интересы и не свидетельствовать об эффективности использования публичного имущества и управления им.

При этом различные экономические и социальные критерии эффективности находятся в известном противоречии между собой, а потому надлежащее управление государственным и муниципальным имуществом должно основываться на их комбинировании и сбалансированном применении. В конечном счете эффективность использования публичного имущества и управления им должна оцениваться дифференцированно - с точки зрения результативности выполнения конкретной государственной или муниципальной функции, для обеспечения которой предназначены объекты собственности.

В завершение отметим, что внедрение различных показателей эффективности использования публичного имущества и управления им приведет к искомому результату только в том случае, если нормативно будут установлены юридические последствия неэффективного использования и управления. В качестве них могут быть предложены:

- смена руководителя созданной государством или муниципальным образованием организации; применение к указанным руководителям мер дисциплинарной ответственности; смена представителей государства или муниципалитета в органах управления акционерного общества или иных организаций;

- применение дисциплинарных санкций к ответственным должностным лицам публичной администрации;

- изъятие неэффективно используемого имущества в случаях, когда это допускается законом;

- осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной или муниципальной собственности;

- применение мер принуждения, предусмотренных бюджетным законодательством;

- перепрофилирование имущества, изменение цели, предмета и видов деятельности организации, созданной государством или муниципальным образованием;

- реорганизация либо ликвидация организации, созданной государством или муниципальным образованием;

- передача публичного имущества в собственность Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования в целях обеспечения осуществления полномочий соответствующих государственных или муниципальных органов;

- осуществление иных полномочий, направленных на повышение эффективности использования имущества.

Кроме того, было бы логично установить и систему поощрений за достижение и перевыполнение намеченных показателей эффективности использования публичного имущества и управления им.