§ 3. Источники административно-имущественного права

3.1. Общая характеристика источников

административно-имущественного права

Система источников административно-имущественного права в уменьшенном масштабе отражает систему источников административного права в целом и представлена нормативными актами, публичными нормативными договорами и, с некоторыми оговорками, актами правосудия <1>. Последние две разновидности источников в целом не оказывают какого-либо существенного влияния на процесс правового регулирования. Доминирующим источником выступают многочисленные нормативные акты: федеральные и региональные законы, нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, а также муниципальные нормативные правовые акты (законодательство в широком смысле этого слова) <2>. Системный анализ источников административно-имущественного права позволяет сформулировать ряд их характерных черт.

--------------------------------

<1> О системе источников административного права см.: Бахрах Д.Н. Предмет и источники административного права России // Административное право на рубеже веков: Межвуз. сб. науч. тр. С. 19 - 26.

<2> Ведущая роль нормативных актов позволяет употреблять в качестве синонимов термины "система источников" и "система законодательства" (в широком смысле).

Во-первых, система источников в основном представлена нормативными актами, относящимися к отрасли административного законодательства, однако ими не исчерпывается. Административному (административно-процессуальному) законодательству принадлежит приоритет в регламентации деятельности исполнительных органов, в том числе в сфере имущественных отношений. По этому пути идет и судебная практика. Так, при проверке на соответствие федеральному законодательству отдельных положений Закона Магаданской области о порядке управления государственной собственностью ВС РФ в Определении от 11 февраля 2003 г. по делу N 93-Г03-4 указал, что установление порядка управления и распоряжения собственностью субъекта РФ относится к сфере административного права. Тождественная правовая позиция выражена в Определении ВС РФ от 7 февраля 2003 г. по делу N 64-Г03-1, где проверялась законность некоторых положений аналогичного закона Сахалинской области. Одновременно судом был сделан принципиально важный вывод, что установление порядка управления государственным имуществом не относится к предмету гражданского законодательства.

Однако не все источники административно-имущественного права могут быть отнесены к отрасли административного законодательства. Конституция РФ дифференцирует административное, административно-процессуальное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (подп. "к" п. 72 Конституции РФ), относя его к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Вследствие этого нормативные акты, регламентирующие деятельность публичной администрации в отношении отдельных категорий объектов государственной и муниципальной собственности (земельных и лесных участков, водных объектов, участков недр, жилого фонда и пр.), относятся к специализированным отраслям законодательства.

Отдельные нормы, посвященные имущественному обеспечению публичных функций, обнаруживаются и в нормативных актах, традиционно относимых к гражданскому законодательству (например, ст. ст. 2, 20 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных предприятиях"). Гражданский кодекс РФ также содержит некоторые "мосты", соединяющие гражданско-правовое и административно-правовое регулирование в данной области (подп. 2 п. 1 ст. 8, ст. ст. 125, 214 и др.). Есть такие нормы в бюджетном законодательстве, в особенности в комплексных нормативных актах, которые сложно отнести к той или иной отрасли законодательства (например, нормы Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества").

Система источников административно-имущественного права включает и многочисленные разноотраслевые подзаконные акты органов исполнительной власти. Кроме того, по вопросам местного значения, к которым относятся и вопросы управления муниципальным имуществом, представительные и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты. В целом рассматриваемые источники - это впечатляющее число федеральных, региональных и муниципальных нормативных актов собственно административного (административно-процессуального) законодательства, а также специализированного законодательства "административно-правовой семьи".

Во-вторых, система источников административно-имущественного права состоит из трех подсистем - федеральной, региональной и муниципальной. На первый взгляд вопросы их соотношения и взаимодействия могут быть разрешены просто: федеральное законодательство регламентирует отношения по поводу имущества Российской Федерации, региональное - субъектов РФ, а муниципальные правовые акты - касательно объектов собственности муниципальных образований. Однако такое представление не вполне верно, и данная проблематика требует более детального освещения.

В соответствии с п. "д" ст. 71 Конституции РФ федеральная государственная собственность и управление ею отнесены к ведению Российской Федерации. Это конституционное положение является достаточным для правового регулирования отношений по поводу имущества Российской Федерации именно на федеральном уровне. Очевидно, субъекты РФ и муниципалитеты не вправе вторгаться в названную сферу, не обладая полномочиями и обязанностями собственника в отношении федерального имущества и политической властью на территории всего государства.

Проблема возникает при регулировании отношений по поводу регионального и муниципального имущества. В качестве предмета ведения в Конституции РФ (ст. ст. 71, 72) оно прямо не обозначено, в связи с чем КС РФ в Постановлении от 17 июня 2004 г. N 12-П <1> отметил, что субъекты РФ в силу ст. 73 Конституции РФ обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, включая, в частности, право управлять своей собственностью. В свою очередь, п. 4 ст. 76 Конституции гласит, что по таким предметам ведения субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Поэтому Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ закрепляет, что законом субъекта РФ устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта РФ (подп. "ж" п. 2 ст. 5), а высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ управляет и распоряжается региональной собственностью в соответствии с законами субъекта РФ (подп. "г" п. 2 ст. 21). Аналогичным образом за органами местного самоуправления закрепляется прерогатива в регламентации отношений по управлению муниципальным имуществом <2>. Причем КС РФ ранее подчеркивал, что такие полномочия органов местного самоуправления носят исключительный характер <3>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2803.

<2> См.: ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, ч. 1 ст. 7, п. 3 ч. 1 ст. 14, п. 3 ч. 1 ст. 15, п. 3 ч. 1 ст. 16, п. 5 ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ.

<3> См., например: п. 3 мотивировочной части Постановления КС РФ от 15 января 1998 г. N 3-П // СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 532.

Подобный подход нельзя признать вполне обоснованным. Более того, детальное изучение нормативного материала приведенную модель регулирования не подтверждает. Особенности приобретения, прекращения и осуществления права государственной и муниципальной собственности, в том числе реализации правомочий владения, пользования и распоряжения имуществом, могут устанавливаться федеральным законом (п. 3 ст. 212 ГК РФ, п. 4 ст. 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ). По-видимому, процитированная норма входит в противоречие с рассмотренными выше положениями законодательства о самостоятельности субъектов РФ и муниципалитетов в правовом регулировании управления и распоряжения их имуществом.

Очевидно, что "порядок управления и распоряжения имуществом", с одной стороны, и "порядок осуществления права собственности" - с другой, во многом тождественны, хотя относятся к различным сферам законодательства и предметам ведения (!).

Помимо этого, федеральное земельное, природоресурсное, жилищное, приватизационное и иное законодательство распространяется не только на объекты собственности Российской Федерации, но и в значительной степени на отношения по поводу регионального и муниципального имущества.

В итоге КС РФ пришел к достаточно сбалансированной правовой позиции о том, что социальное предназначение и юридическая природа муниципальной собственности предопределяют общие принципы построения этого правового института, универсальный характер которых требует их законодательного закрепления на федеральном уровне, включая регулирование общих вопросов распоряжения муниципальной собственностью, и применения в равной мере ко всем муниципальным образованиям в качестве единых правовых установлений. Вместе с тем равенство прав собственников имущества вне зависимости от формы собственности и самостоятельность населения в вопросах владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью и органов местного самоуправления - в вопросах управления муниципальной собственностью предполагают наличие определенной свободы усмотрения и необходимость муниципального правового регулирования соответствующих вопросов <1>. Данный вывод в полной мере справедлив применительно и к соотношению нормотворческих компетенций федерального законодателя и органов государственной власти субъектов РФ, и к регулированию отношений по поводу регионального имущества.

--------------------------------

<1> Пункт 3.3 мотивировочной части Постановления КС РФ от 30 марта 2012 г. N 9-П // СЗ РФ. 2012. N 15. Ст. 1811.

Таким образом, представляется необходимым регламентировать на федеральном уровне наиболее важные вопросы, связанные с правовым опосредованием общих особенностей, свойственных публичной форме собственности. Соответствующие установления должны распространяться в равной мере на федеральное, региональное и муниципальное имущество. Детальное, развивающее правовое регулирование рассматриваемых отношений компетентны осуществлять Российская Федерация, ее субъекты и муниципалитеты применительно к принадлежащему им имуществу.

В-третьих, источники административно-имущественного права должным образом не систематизированы. При этом современные тенденции развития законодательства в этой сфере нельзя признать безупречными. Правотворческая практика свидетельствует о поэтапном вычленении из предмета административного права тех или иных групп отношений по поводу специфических видов публичного имущества (природных ресурсов, жилых помещений, унитарных предприятий, имущества железнодорожного транспорта, объектов культурного наследия, акций и пр.), их обособлении и увеличении степени автономии соответствующего законодательства. В рамках собственно предмета административного права остаются отношения по имущественному обеспечению публичных функций, не регламентированные специальным законодательством, т.е. здесь действует остаточный принцип.

Более верным направлением правотворческого процесса видится именно систематизация административно-имущественного законодательства, что требует принятия центрального нормативного акта, который бы выполнял функцию общей части, а также гармоничная (а не выборочная) специализация регулирования в зависимости от различных критериев, прежде всего разновидности публичного имущества, т.е. формирование особенного правового регулирования, что исключило бы разобщенность, несоответствие или дублирование законодательной регламентации.

В-четвертых, система источников административно-имущественного права отличается существенными законодательными пробелами и недостаточностью законодательного регулирования. В литературе обоснованно отмечается фрагментарный, эпизодический характер законодательного регулирования исполнительной власти <1>, указывается на необходимость повышения роли законов в регулировании прав граждан и функционировании исполнительных органов публичной власти <2>. В сфере отношений по имущественному обеспечению публичных функций названные недостатки проявляются особенно ярко, причем в большей степени на федеральном уровне.

--------------------------------

<1> Хазанов С.Д. Административно-правовое регулирование деятельности органов исполнительной власти: некоторые методологические вопросы // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2003. С. 34 - 35.

<2> Бахрах Д.Н. Предмет и источники административного права России. С. 25. См. также: Кононов П.И. О некоторых актуальных проблемах совершенствования административного законодательства России // Административное право и информационное право (состояние и перспективы развития) / Отв. ред. М.М. Славин. М., 2003. С. 29 - 33.

Например, Правительство РФ уполномочено лишь на управление федеральным имуществом <1>. Однако значительный объем нормативного регулирования в этой сфере осуществляется именно на правительственном уровне, что недопустимо с точки зрения конституционной модели разделения властей. По существу, высший орган исполнительной власти выстраивает идеологию управления федеральным имуществом, закрепляет ее нормативно, осуществляет планирование, фактическое управление и вдобавок контроль в этой сфере либо делегирует указанные полномочия подведомственным ему органам исполнительной власти. Между тем еще в начале XX в. А.И. Елистратов писал, что "связанность государства правом требует такой организации государственной власти, при которой издание закона и подзаконное управление осуществлялись бы различными органами. А пока законы издает тот же орган, который и правит, его правление правомерным стать не может: если орган правящей власти является вместе с тем и органом власти законодательной, он всегда сможет узаконить свои отступления от закона в делах государственного управления" <2>.

--------------------------------

<1> См.: подп. "г" п. 1 ст. 114 Конституции РФ; абз. 6 ст. 14 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

<2> Елистратов А.И. Административное право. С. 11.

Некоторые отношения остались не только вне законодательного, но и вне подзаконного регулирования (например, комплексное планирование в отношении федерального имущества). А поскольку соответствующие публичные отношения могут существовать только в правовой форме, следует не просто говорить о пробеле регулирования, а констатировать невосполнимый правовой вакуум. Есть недостатки и частного свойства. К примеру, несмотря на прямое указание п. 4 ст. 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, федеральным законом не установлен порядок учета регионального имущества.