§ 2. Разграничение публичного имущества

Разграничение в России государственной собственности, оставшейся после распада СССР, - это явление переходного периода, причем практически не имеющее аналогов в зарубежных государствах. На сегодняшний день процессы разграничения единого фонда государственного имущества на федеральную, региональную и муниципальную собственность завершены, за исключением, пожалуй, земель. Поэтому проблематика разграничения публичной собственности в значительной степени утратила свою актуальность и не требует детального исследования, особенно принимая во внимание значительное количество работ отечественных авторов на данную тему <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Талапина Э.В. Конституционно-правовое регулирование разграничения государственной собственности в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000; Пятков Д.В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях (на примере разграничения публичной собственности). С. 115 - 204.

Однако на отдельных вопросах разграничения государственной собственности все же стоит остановиться с учетом двух обстоятельств. Во-первых, рассматриваемый институт и свойственные ему механизмы распределения собственности оказали определяющее влияние на формирование появившегося позднее института перераспределения публичного имущества. Более того, отдельные авторы и правоприменительные органы необоснованно смешивают указанные институты, которые, несмотря на ряд общий черт, принципиально различны по своей природе. Во-вторых, сохраняется актуальность вопросов разграничения государственной собственности на землю.

Основополагающим нормативным актом, регламентировавшим разграничение государственной собственности, стало Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга" <1>.

--------------------------------

<1> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N 3. Ст. 89.

Критерии для разграничения государственной собственности не были ясно изложены, но в некоторой степени основывались на функциональном назначении имущества и его связи с предметами федерального, регионального и муниципального ведения. Э.В. Талапина, в частности, пишет, что разграничение государственной собственности в Российской Федерации представляло собой частный случай реализации института разграничения предметов ведения и полномочий <1>. Стоит, однако, отметить, что разграничение единого фонда государственной собственности преследовало цель не столько формирования профильного состава имущества, необходимого соответствующему уровню публичной власти, сколько разграничения компетенции для принятия впоследствии решений о приватизации объектов собственности.

--------------------------------

<1> Талапина Э.В. Управление государственной собственностью. С. 193.

Мы не будем останавливаться на критике многочисленных недостатков и пробелов нормативной основы разграничения публичной собственности, которые привели к бесчисленному количеству имущественных конфликтов и судебных споров, а констатируем лишь один принципиальный момент методологического порядка - нормативно был закреплен административно-правовой механизм разграничения государственной собственности, т.е. применен административно-правовой метод регулирования имущественных по своей природе отношений <1>.

--------------------------------

<1> В литературе высказывались точки зрения о гражданско-правовом характере отношений по разграничению собственности (см.: Пятков Д.В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях (на примере разграничения публичной собственности). С. 165 - 204). Соответствующие концепции были обоснованно отвергнуты как научным сообществом, так и правоприменителями, если, конечно, речь не шла о весьма спорных прецедентах договорного разграничения государственной собственности на основе соглашений, заключаемых между Правительством РФ и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ (см., например: Соглашение между Правительством Свердловской области и Правительством РФ от 12 января 1996 г. N 15 "О разграничениях в сфере управления государственной собственностью" // Областная газета. 1996. 8 февр.). Однако подобные соглашения не оказали решающего влияния на процессы разграничения публичной собственности в целом.

Так, Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности, утв. распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г. N 114-рп <1>, предусматривало следующие процедуры передачи имущества в собственность субъектов РФ: (1) разработка и утверждение субъектами РФ перечней объектов, подлежащих передаче в региональную собственность, включая в некоторых случаях согласование таких перечней с профильными органами государственного управления; (2) внесение в Госкомимущество предложений о передаче объектов; (3) регистрация и рассмотрение предложений Госкомимуществом; (4) утверждение перечней Правительством РФ (если соответствующие объекты не были исключены Госкомимуществом из перечней).

--------------------------------

<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 13. Ст. 697. См. также: Постановление Правительства РФ от 7 марта 1995 г. N 235 "О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность" // СЗ РФ. 1995. N 11. Ст. 995.

Аналогичные административные процедуры были закреплены и применительно к передаче имущества в муниципальную собственность, с той разницей, что в них были задействованы органы местного самоуправления и региональные органы государственной власти <1>. Завершались процедуры разграничения государственной собственности оформлением прав на имущество путем пообъектной регистрации в соответствующем реестре федеральной, государственной, муниципальной собственности.

--------------------------------

<1> Стоит, однако, упомянуть и беспрецедентный Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" (РГ. 1993. 25 дек.), которым органам местного самоуправления было позволено в одностороннем порядке утверждать перечни передаваемого в муниципальную собственность имущества.

Наряду с административно-правовым механизмом разграничения государственной собственности был предусмотрен и нормативный механизм, суть которого состояла в том, что определенное государственное имущество признавалось собственностью конкретного публичного образования в силу закона - без прохождения административных процедур передачи имущества. Изначально этот механизм был реализован в отношении объектов, которые были перечислены в Приложении 1 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 и отнесены исключительно к федеральной собственности независимо от того, на чьем балансе они находятся, и от ведомственной подчиненности предприятий.

Однако впоследствии суды распространили нормативный механизм разграничения публичной собственности и на формирование муниципального имущества. Так, ВАС РФ сформировал следующую правовую позицию: "Объекты, указанные в Приложении 3 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1, являются объектами муниципальной собственности непосредственно в силу прямого указания закона. Спорный объект может рассматриваться как объект муниципальной собственности независимо от того, оформлено ли это в установленном порядке. Отсутствие утвержденного перечня объектов муниципальной собственности само по себе не свидетельствует о том, что спорный объект не является объектом муниципальной собственности" <1>.

--------------------------------

<1> См.: п. 5 Обзора практики разрешения споров, связанных с приватизацией государственных и муниципальных предприятий (информационное письмо Президиума ВАС РФ от 11 июня 1997 г. N 15 // Вестник ВАС РФ. 1997. N 8).

Представляется, что подобный вывод не вполне соответствовал букве закона и, по сути, игнорировал установленные административные процедуры передачи государственного имущества. Однако эта правовая позиция в целом имела весьма позитивное значение, поскольку позволила не отводить решающего значения вопросам соблюдения порядка разграничения собственности, который был крайне не совершенен на тот момент, а руководствоваться смыслом закона, т.е. непосредственно заложенными в нем критериями разграничения. К примеру, это позволило преодолевать бездействие органов местного самоуправления, уклоняющихся из финансовых соображений от принятия в муниципальную собственность ветхого жилого фонда.

Второй важный этап разграничения публичной собственности связан с принятием Федерального закона от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" <1>, который также закрепил административно-правовой механизм соответствующего разграничения, включающий подготовку, согласование и утверждение перечней земельных участков, на которые возникает право собственности соответственно у Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований <2>. Критерии разграничения собственности установлены в значительной степени исходя из функционального назначения земель и предметов федерального, регионального и муниципального ведения.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2001. N 30. Ст. 3060.

<2> См. также: Постановление Правительства РФ от 4 марта 2002 г. N 140 "Об утверждении Правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности" // СЗ РФ. 2002. N 10. Ст. 1001.

Однако наряду с таким механизмом существовал и нормативный порядок разграничения государственной собственности: земельные участки определенного назначения признавались федеральной, региональной или муниципальной собственностью непосредственно в силу закона (ст. ст. 17 - 19 ЗК РФ). К примеру, земли, предоставленные для нужд Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, признаются федеральной собственностью в силу п. 10 ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750.

Незавершенность процессов разграничения публичной собственности на землю привела к сохранению весьма специфической с юридической точки зрения категории - так называемой неразграниченной государственной собственности, т.е. в определенном смысле бессубъектной собственности. Правовой режим подобных земель отличается следующим: во-первых, вместо собственнических правомочий законодатель наделил муниципальные или государственные органы временными публичными (административными) полномочиями по распоряжению соответствующими объектами, и во-вторых, у Российской Федерации, ее субъекта либо муниципального образования существуют подлежащие защите правопритязания на оформление земельных участков в собственность при наличии установленных оснований.

Неэффективность административных процедур разграничения государственной собственности на землю привела к тому, что в 2006 г. законодатель, по сути, отказался от административно-правового механизма разграничения и заменил его на нормативный <1>. Федеральный закон "О разграничении государственной собственности на землю" был признан утратившим силу, критерии отнесения земельных участков к тому или иному уровню публичной собственности были закреплены в ст. 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" <2>, а само разграничение публичной собственности свелось к подаче в Росреестр уполномоченным государственным или муниципальным органом заявления о регистрации права федеральной, региональной или муниципальной собственности с приложением документов, подтверждающих соблюдение установленных критериев разграничения <3>.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 17 (ч. 1). Ст. 1782.

<2> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148.

<3> См.: ст. 30.1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594; Постановление Правительства РФ от 30 июня 2006 г. N 404 "Об утверждении перечня документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю" // СЗ РФ. 2006. N 28. Ст. 3074.

Данный подход нашел подтверждение и в одном из недавно рассмотренных Президиумом ВАС РФ дел, в котором Суд пришел к выводу, что с момента введения в действие нормы п. 3 ст. 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ соответствующие земельные участки признаются находящимися в муниципальной собственности; при этом по смыслу данной нормы закрепленное в нем разграничение государственной и муниципальной собственности на землю должно реализовываться вне проведения каких-либо специальных процедур по передаче участков из собственности одного публичного образования в собственность другого публичного образования <1>. Таким образом, высшая судебная инстанция в очередной раз руководствовалась смыслом закона - установленными в нем критериями разграничения публичной собственности, не придавая значения прохождению административных процедур государственной регистрации прав на землю.

--------------------------------

<1> Вестник ВАС РФ. 2011. N 10.

В целом можно прийти к выводу, что разграничение государственной собственности, осуществляемое на протяжении двух десятилетий посредством административно-правового и нормативного механизмов, в полной мере не завершено. При этом в рамках производимого разграничения собственности не ставилась задача по формированию состава публичного имущества, который бы строго отвечал функциям, возложенным на Российскую Федерацию, ее субъекты и муниципальные образования. В результате разграничения государственной собственности публичные образования становились обладателями в том числе непрофильного и избыточного имущества, которое в значительной степени было приватизировано.