Глава 15. Механизм управления имуществом государственных корпораций

§ 1. Управление имуществом, находящимся в собственности

государственных корпораций

Создание госкорпораций и организаций с близким правовым статусом (государственных квазикорпораций) нельзя признать ни скрытой национализацией, ни приватизаций. По своей сути это форма обособления и децентрализации управления публичным имуществом и финансами. Госкорпорации (в особенности "Росатом" и "Ростехнологии") получили возможность самостоятельно управлять бывшим федеральным имуществом вне общеобязательных публичных процедур и в отсутствие достаточных ориентиров, закрепляющих государственные интересы в данной сфере.

Изменение формы собственности на имущество, переданное госкорпорациям, приводит к невозможности применения к соответствующим отношениям нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок управления публичным имуществом, в том числе закрепляющих цели и принципы управления федеральным имуществом, основания и процедуры издания административных актов и совершения на их основе сделок, процедуры планирования, учета и контроля в сфере управления объектами собственности и т.д. Это означает, что механизм управления бывшим федеральным имуществом претерпевает принципиальные изменения. Попытаемся разобраться, в чем они заключаются, насколько они оправданны и в надежных ли руках находятся многомиллиардные материальные и финансовые ресурсы.

1.1. Децентрализация управления имуществом,

принадлежащим государственным корпорациям

Госкорпорации, за редкими исключениями, самостоятельно реализуют полномочия собственника в отношении принадлежащего им имущества через свои органы. Рассматриваемые организации выступают в качестве автономных хозяйствующих субъектов, соединяющих в своих руках правомочия владения, пользования и распоряжения и реализующих их в собственном интересе, который, впрочем, должен соответствовать целям деятельности госкорпораций, обусловленным выполнением возложенной государственной функции. Управление имуществом здесь теряет признаки публичной (административно-процессуальной) и сугубо распорядительной властной деятельности государственных органов (которая общепринята применительно к объектам, находящимся в публичной собственности) и трансформируется во внутрикорпоративное управление с использованием соответствующего частноправового инструментария.

Такие изменения следует оценить негативно. В течение последних лет велась продолжительная и чрезвычайно трудная работа по формированию и совершенствованию особых правил участия государства в имущественных правоотношениях, в качестве результата которой выступили прежде всего законодательные нормы о конкурентных процедурах распоряжения объектами собственности и расходования денежных средств в пользу третьих лиц. Это явилось важнейшим средством повышения эффективности использования государственного и муниципального имущества, а также борьбы с коррупцией. Однако в результате создания госкорпораций происходит децентрализация управления публичными финансами и имуществом.

В частности, распоряжение имуществом в пользу третьих лиц впредь допускается (по общему правилу) вне конкурсов и аукционов. В качестве положительного исключения из появившихся, мягко говоря, "лазеек" можно назвать "Автодор", который заключает концессионные соглашения в отношении автомобильных дорог госкомпании на основе общих конкурентных правил, закрепленных в Федеральном законе "О концессионных соглашениях" <1>. Отдельного внимания заслуживают также установленные для Фонда "РЖС" (государственной квазикорпорации) строгие ограничения по распоряжению вверенными ему земельными участками и расположенными на них объектами недвижимости. В частности, Законом закреплены конкретные и исчерпывающие цели отчуждения (передачи) объектов и корреспондирующие им процедуры (способы) распоряжения, практически идентичные тем, которые предусмотрены для предоставления земельных участков из государственной и муниципальной собственности, а также для приватизации публичного имущества <2>. Другими словами, вновь образованная организация при распоряжении земельными участками действует в имущественном обороте по тем же правилам (с незначительными особенностями), что и публично-правовые образования в лице компетентных органов.

--------------------------------

<1> См.: ст. 34 Федерального закона "О Государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

<2> См.: ч. 5 ст. 4 Федерального закона "О содействии развитию жилищного строительства".

Представляется, что такой подход должен быть распространен и на другие государственные организации с особым правовым статусом. Вместе с тем не вполне ясно, почему законодатель, сохраняя публичные процедуры распоряжения имуществом, предусмотрел передачу земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости в собственность Фонду "РЖС", а не ограничился наделением его полномочиями по осуществлению от имени Российской Федерации прав собственника (как, например, в случае с "Росатомом" и "Ростехнологиями") либо не использовал институт доверительного управления (как в случае "Автодором"). Ведь именно здесь формальное обособление федерального имущества в собственности подконтрольной государству организации выглядит наиболее странно и надуманно, поскольку механизм управления фактически не меняется.

Объясняется избранный вариант, по-видимому, тем, что Фонд "РЖС", будучи собственником земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости, получает доход от их продажи и передачи в аренду. Таким образом, за созданием Фонда и признанием его собственником бывшего государственного имущества скрывается опять-таки децентрализация управления не только объектами публичной собственности, но и публичными финансами: если по общему правилу доходы от использования и продажи имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, признаются неналоговыми доходами федерального бюджета (п. 1 ст. 51 БК РФ), то вырученные Фондом "РЖС" денежные средства поступают в его самостоятельное распоряжение и не попадают в бюджетную систему в принципе. Доход Фонда "РЖС", который потенциально может достигнуть значительных размеров, расходуется в соответствии с решениями органов управления этой некоммерческой организации без каких-либо четких правил или ограничений. В частности, на деятельность Фонда не распространяется законодательство о государственных закупках, что способно привести к фактам неэффективного и недобросовестного распоряжения денежными средствами. При этом возложение на Счетную палату РФ полномочий по осуществлению финансового контроля за деятельностью Фонда (ч. 5 ст. 10 Федерального закона "О содействии развитию жилищного строительства") вряд ли способно предотвратить возможные злоупотребления.

С учетом этого создание подобного рода "буфера" (Фонда "РЖС"), препятствующего централизации денежных средств, представляется неприемлемым и противоречащим основным принципам бюджетного законодательства: единства бюджетной системы, полноты отражения доходов и расходов бюджетов, прозрачности и открытости, единства кассы (ст. ст. 29, 32, 36, 38.2 БК РФ).

Проблема децентрализации управления публичными финансами в равной степени касается всех государственных организаций с особым правовым статусом, поскольку более или менее четкие публичные процедуры использования денежных средств установлены лишь для финансовых госкорпораций ("Внешэкономбанка", Агентства по страхованию вкладов, Фонда содействия развитию ЖКХ), о деятельности которых Правительство РФ перед Федеральным Собранием РФ отчитывается отдельно.

Отметим также, что Федеральный закон "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" распространяется на госкорпорации, госкомпании, государственные и муниципальные предприятия и учреждения, а также хозяйственные общества, в уставном капитале которых доля публичного участия превышает 50%. Однако положения данного нормативного акта несопоставимо более "либеральны" в сравнении с законодательством о государственных и муниципальных закупках и не гарантируют в полной мере эффективность расходования денежных средств. Более того, его действие не охватывает государственные квазикорпорации, созданные в организационно-правовой форме фонда.

Таким образом, конкурентные и эффективные процедуры распоряжения имуществом и расходования денежных средств, которые сконцентрированы у госкорпораций, установлены избирательно. Это требует скорейшего закрепления универсального порядка участия рассматриваемых организаций в имущественных правоотношениях, аналогичного тому, который предусмотрен для публично-территориальных образований. Поставленная задача может быть решена достаточно просто и оперативно - путем распространения соответствующих норм законодательства о защите конкуренции <1>, о государственных закупках и т.д. на деятельность вновь созданных организаций.

--------------------------------

<1> Прежде всего речь идет о ст. 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции".