§ 4. Обеспечение надлежащего использования

предоставленного публичного имущества

Миссия публичной администрации не оканчивается в момент предоставления государственного и муниципального имущества частным лицам, поскольку после этого юридического факта возникает длящееся относительное правоотношение по его использованию, в рамках которого государственные и муниципальные органы продолжают выполнять возложенные на них функции. Фактическое использование предоставленного имущества небезразлично для публичного права и не составляет прерогативу частноправового регулирования. К примеру, невыполнение юридическим лицом условий договора о развитии застроенной территории, в рамках которого застройщику был передан земельный участок, входит в противоречие с необходимостью выполнения соответствующей муниципальной функции.

Предоставление публичного имущества для удовлетворения частных экономических потребностей, как правило, сопровождается закреплением целого ряда требований к использованию объектов собственности, гарантирующих реальное достижение публичных интересов, которые явились причиной предоставления публичного имущества (к примеру, соблюдение условий специального водопользования; использование имущества именно социально ориентированной некоммерческой организацией; фактическая застройка участка, предоставленного для жилищного строительства, и т.д.). Соответственно, правоотношения по использованию предоставленного публичного имущества по своему содержанию в той или иной степени носят публичный характер, поскольку в них продолжает выполняться государственная или муниципальная функция, - даже в том случае, если по форме они подчинены гражданско-правовому порядку.

Таким образом, управление предоставленным публичным имуществом со стороны государственной или муниципальной администрации здесь заключается в обеспечении его надлежащего использования.

4.1. Содержание и форма правоотношений по использованию

предоставленного публичного имущества

Содержание правоотношений, складывающихся по поводу использования предоставленного государственного и муниципального имущества, состоит в полномочиях и обязанностях публичной администрации, выступающей на стороне собственника, и корреспондирующих им правах и обязанностях пользователей объектов. Объем и характер таких прав (полномочий) и обязанностей зависят от формы правоотношений по использованию предоставленных объектов собственности, а также категории имущества, так как законодатель подходит к решению данных вопроса дифференцированно. Поэтому ограничимся лишь общей характеристикой содержания рассматриваемых правоотношений.

Основные обязанности публичной администрации заключаются в создании условий для использования предоставленного государственного и муниципального имущества: фактическая передача объекта в пользование во исполнение административного акта или заключенного договора, обеспечение допуска к объектам, выдача удостоверяющих документов (например, лицензии на недропользование во исполнение ранее принятого решения) и т.п.

Среди общих полномочий ("правообязанностей") субъектов управления публичным имуществом назовем следующие: контроль за целевым использованием имущества; контроль за соблюдением иных условий использования объектов (внесением оплаты, противопожарных, санитарных, экологических и иных публичных требований и т.п.); принятие мер реагирования и защиты в случае нарушения условий использования имущества и др. Реализация перечисленных и других полномочий публичной администрации выступает инструментом обеспечения надлежащего использования предоставленного имущества <1>.

--------------------------------

<1> По вопросу контроля за использованием публичного имущества см. подробнее § 2 гл. 9 работы.

Центральным правомочием пользователя, ради которого он, собственно, и вступает в правоотношение, является возможность извлечения полезных свойств предоставленного ему объекта собственности, т.е. его использование в установленных пределах. Объем этого правомочия может быть различен, предполагая как эксклюзивное, так и неэксклюзивное пользование.

Возможность использования публичного имущества неразрывно связана с целым комплексом обязанностей, в том числе: соблюдать его целевое назначение; вносить плату, если пользование является возмездным; соблюдать иные условия использования имущества, установленные законом, административным актом и договором (в случае его заключения).

Реализация взаимных прав и обязанностей может облекаться в различные юридические формы: договорную и внедоговорную. Фактором, определяющим форму правоотношений по использованию публичного имущества, является механизм его предоставления: если объект публичной собственности передается на основании административного акта (их серии), устанавливается бездоговорная форма его использования, а если в механизме предоставления объектов собственности присутствует соглашение, устанавливается договорная форма правоотношений. При этом мы сознательно избегаем деления рассматриваемых форм на "административные" (как синоним "публично-правовых") и "договорные" (в значении "частноправовых"), поскольку поддерживаем концепцию административных договоров, которые нашли определенное распространение в сфере административно-имущественных отношений <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: § 2 гл. 5 работы.

В рамках внедоговорной формы правоотношений объем взаимных прав и обязанностей устанавливается в нормативном порядке и конкретизируется в административном акте о предоставлении объекта собственности. Реализация прав и исполнение обязанностей происходят в рамках традиционных для публичного права административных процедур взаимодействия органов власти и частных лиц, установленных в централизованном порядке. К примеру, порядок проверки целевого использования публичного имущества будет производиться по правилам мероприятий государственного (муниципального) контроля. В результате внедоговорное пользование публичным имуществом по своей форме не имеет принципиальных различий с "классическими" административными правоотношениями.

Иначе дело обстоит в случае с договорной формой использования имущества. Здесь объем и порядок реализации взаимных прав и обязанностей определяются соглашением сторон с учетом обязательных требований закона. Объем применимых диспозитивных и императивных норм в разных ситуациях может существенно различаться, но действия и решения публичной администрации в любом случае должны "вписываться" в формат ее статуса как стороны договора. Поэтому взаимодействие сторон договора по своей форме не является типичным с административно-правовой точки зрения. Однако важно помнить, что даже применительно к договорной форме использования государственного или муниципального имущества публичная администрация реализует свои правомочия и исполняет обязанности как сторона соглашения в контексте выполнения возложенной на нее общественно значимой функции. В частности, в рамках арендных отношений, в наибольшей степени испытывающих гражданско-правовое регулирование, публичная администрация выступает не просто в качестве получателя оплаты - она обеспечивает жилищное строительство, поддерживает субъекты малого и среднего предпринимательства, предоставляет возможность ограниченного использования лесов и т.д.