4.2. Механизм управления публичными предприятиями

Управление публичными предприятиями имеет серьезные сходства с управлением учреждениями; по сути, оно заключается в организации и обеспечении использования обособленного и специально оборудованного для осуществления деятельности общеэкономического значения публичного имущества. Подобное управление осуществляется в плоскости взаимоотношений органов публичной администрации с подведомственными предприятиями.

В механизме управления государственными и муниципальными предприятиями условно можно выделить следующие аспекты:

- организация функционирования публичных предприятий;

- управление деятельностью публичных предприятий;

- реализация прямых имущественных полномочий в отношении объектов публичной собственности (непосредственное управление имуществом предприятий);

- учет и контроль, осуществляемые в рамках или в связи с управлением публичными предприятиями.

На законодательном уровне соответствующие направления правоприменительной деятельности не разграничены, и все правомочия учредителя как организационного, так и имущественного плана позиционируются как права собственника имущества унитарного предприятия <1>. Указанным правомочиям публичной администрации корреспондируют права и обязанности предприятия по осуществлению своей деятельности, а также права и обязанности по поводу своего имущества (в аспекте отношений с вышестоящими административными органами).

--------------------------------

<1> См.: ст. 20 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях; Постановление Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. N 739 "О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия" // СЗ РФ. 2004. N 50. Ст. 5074.

4.2.1. Организация функционирования публичных предприятий охватывает мероприятия, связанные с наделением предприятий правосубъектностью и формированием предпосылок для их деятельности и использования имущества, в том числе:

- принятие решения о создании (в том числе определении целей деятельности), реорганизации, ликвидации предприятия;

- определение видов деятельности и утверждение устава предприятия, внесение в него изменений;

- изменение подведомственности предприятия;

- согласование создания филиалов и открытия представительств предприятия;

- согласование участия унитарного предприятия в иных юридических лицах, а также в ассоциациях и других объединениях коммерческих организаций, согласование заключения договора простого товарищества;

- назначение на должность руководителя унитарного предприятия, заключение с ним, изменение и прекращение трудового договора, обеспечение проведения его аттестации <1>; согласование приема на работу главного бухгалтера унитарного предприятия, заключения с ним, изменения и прекращения трудового договора;

--------------------------------

<1> См., например, на федеральном уровне: Постановление Правительства РФ от 16 марта 2000 г. N 234 "О порядке заключения трудовых договоров и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий" // СЗ РФ. 2000. N 13. Ст. 1373; Приказ Росимущества от 5 декабря 2011 г. N 379 "О порядке работы комиссий по проведению конкурса на замещение должности и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. N 12. 19 марта.

- осуществление некоторых иных правомочий.

Перечисленные полномочия собственника имущества унитарного предприятия реализуют компетентные органы публичной администрации в установленной административно-процедурной форме посредством издания односторонних административных актов <1>. В рамках организации функционирования публичных предприятий прежде всего закрепляется целевое назначение будущего имущественного комплекса соответствующего предприятия либо происходит его изменение; тем самым предопределяются базовые условия его использования.

--------------------------------

<1> Спецификой характеризуются полномочия в отношении руководителя и главного бухгалтера предприятия, поскольку данные вопросы включены в сферу регулирования трудового права.

4.2.2. Управление деятельностью публичных предприятий осуществляется в силу придания имущественному комплексу статуса субъекта права, влечет выдвижение на первый план сущности предприятия как подчиненного административному органу юридического лица и осуществляется посредством:

- утверждения стратегии развития предприятия на срок от трех до пяти лет (за исключением приватизируемых и ликвидируемых предприятий);

- утверждения программы (плана) деятельности предприятия, в том числе показателей экономической эффективности, определения подлежащей перечислению в бюджет части прибыли предприятия.

Стратегии развития предприятий как формализованный юридический инструмент внедрены применительно к федеральным предприятиям сравнительно недавно - в связи с принятием Постановления Правительства РФ от 20 июня 2011 г. N 499 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в целях повышения эффективности управления федеральными государственными унитарными предприятиями" <1>. Законом такой документ прямо не предусмотрен, в связи с чем может не использоваться на региональном и муниципальном уровнях.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2011. N 28. Ст. 4203.

См. также: Приказ Минэкономразвития России от 18 ноября 2011 г. N 683 "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке и утверждению стратегий развития федеральных государственных унитарных предприятий на срок от 3 до 5 лет" // СПС "КонсультантПлюс".

Указанные стратегии развития, утверждаемые курирующим федеральным органом исполнительной власти, выступают основой для разработки ежегодного плана деятельности - детального финансово-хозяйственного документа, содержащего: (1) сведения о ходе реализации программы в предыдущем и текущем годах; (2) мероприятия по развитию предприятия; (3) бюджет предприятия на планируемый период; (4) показатели деятельности предприятия на планируемый период <1>.

--------------------------------

<1> См., например, на федеральном уровне: Форма программы деятельности федерального государственного унитарного предприятия и Правила разработки и утверждения программ деятельности и определения подлежащей перечислению в федеральный бюджет части прибыли федеральных государственных унитарных предприятий, утв. Постановлением Правительства РФ от 10 апреля 2002 г. N 228 "О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий" // СЗ РФ. 2002. N 15. Ст. 1440.

Управление деятельностью государственных казенных предприятий дополняется следующими формами:

- доведение до него обязательных для исполнения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд;

- утверждение сметы доходов и расходов казенного предприятия.

Финансирование деятельности казенного предприятия осуществляется за счет доходов от реализации производимой им продукции (работ, услуг) в соответствии со сметой доходов и расходов; при недостаточности доходов предприятия для покрытия расходов, предусмотренных сметой, уполномоченный орган осуществляет финансирование целевых расходов, связанных с функционированием предприятия, ежеквартально по итогам отчетного периода; порядок выделения предприятию средств бюджета определяется законом <1>. По сути, единственным механизмом такого финансирования выступает субсидия (ст. 78 БК РФ) - так же как и при финансировании выполнения государственных и муниципальных заданий бюджетными и автономными учреждениями.

--------------------------------

<1> См.: п. 13 Правил создания и регулирования деятельности федеральных казенных предприятий, утв. Постановлением Правительства РФ от 15 декабря 2007 г. N 872 // СЗ РФ. 2007. N 52. Ст. 6456.

Таким образом, правоприменительная деятельность по управлению публичными предприятиями осуществляется в рамках относительного правоотношения, в котором административный орган выступает в качестве властного субъекта, а унитарное предприятие - подчиненного субъекта административно-правового отношения. Объектом такого правоотношения является не имущество, а деятельность (поведение) подведомственного предприятия как имущественного комплекса, обладающего статусом юридического лица. Несмотря на то что реализуемые административным органом при управлении деятельностью предприятия полномочия включаются, по действующему законодательству, в категорию "полномочия собственника", отнести их к правомочию владения, пользования или распоряжения не представляется возможным. Такие полномочия носят "классический" управленческий характер, хотя и возникают в силу наличия права собственности на имущество предприятия <1>.

--------------------------------

<1> Похожей точки зрения придерживается и В.К. Андреев, отмечая, что "в ст. 20 Федерального закона о предприятиях в права собственника имущества государственного предприятия включаются полномочия властного характера" (Андреев В.К. Право государственной собственности в России. С. 156).

В целом управление публичными предприятиями отличается меньшей степенью централизации, поскольку здесь отсутствует такой инструмент, как прямая директива в форме государственного (муниципального) задания, и твердо рассчитанным финансовым обеспечением. Публичные предприятия обладают определенной самостоятельностью в рамках установленных целей и видов деятельности общеэкономического значения, которая ограничена необходимостью выполнения утвержденных программных показателей (а для казенных предприятий - также выполнения обязательных заказов).

4.2.3. Осуществление прямых имущественных полномочий применительно к публичным предприятиям нацелено на формирование и поддержание их достаточной имущественной базы, которая бы обеспечивала установленные цели и показатели деятельности, и включает:

- наделение предприятия имуществом на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (при создании или в процессе деятельности) <1>;

--------------------------------

<1> В частности, путем предоставления бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства публичной собственности в форме капитальных вложений в основные средства государственных (муниципальных) предприятий в порядке ст. 79 БК РФ.

- изъятие излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества (в отношении казенных предприятий) <1>;

--------------------------------

<1> Известно, что такая односторонняя мера допустима в отношении лишь казенных предприятий. Однако новейшее законодательство в ряде случаев не делает исключений (см., например: ст. 15 Федерального закона от 24 июля 2008 г. N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства" // СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3617).

- формирование уставного фонда предприятия;

- согласование: (1) распоряжения недвижимым имуществом предприятия <1>; (2) крупных сделок; (3) сделок, в совершении которых имеется заинтересованность; (4) сделок, связанных с распоряжением вкладом (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственных обществ или товариществ, а также принадлежащими предприятию акциями; (5) сделок в случаях, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или уставом предприятия. При этом соответствующие договоры, предусматривающие переход прав владения и (или) пользования в отношении недвижимого имущества предприятия, по общему правилу должны заключаться по результатам проведения торгов (ч. 3 ст. 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции");

--------------------------------

<1> См., например, на федеральном уровне: Постановление Правительства РФ от 6 июня 2003 г. N 333 "О реализации федеральными органами исполнительной власти полномочий по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия".

- согласование списания имущества (включая объекты незавершенного строительства), принадлежащего предприятию <1>;

--------------------------------

<1> См., например, на федеральном уровне: Постановление Правительства РФ от 14 октября 2010 г. N 834 "Об особенностях списания федерального имущества" // СЗ РФ. 2010. N 42. Ст. 5402.

- реализация иных полномочий в отношении имущества предприятия.

Осуществление перечисленных полномочий происходит в рамках относительного правоотношения, однако в качестве его объекта выступает не деятельность (поведение) предприятия, а конкретное публичное имущество. Такие отношения складываются между административным органом, осуществляющим именно правомочия собственника имущества, и субъектом ограниченного вещного права (хозяйственного ведения или оперативного управления).

4.2.4. Осуществление контрольных и учетных полномочий в отношении публичных предприятий носит обеспечительный (вторичный) характер. Контрольная деятельность реализуется в следующих основных формах:

- контроль за выполнением программы деятельности предприятия, в том числе показателей экономической эффективности;

- контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества (в том числе путем направления запросов о представлении документации обязательного хранения, организации и проведения проверок, оспаривания сделок и т.п.) <1>;

--------------------------------

<1> См., например, на федеральном уровне: п. 3.1 Постановления Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. N 739 "О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия"; Приказ Минэкономразвития России от 26 октября 2011 г. N 598 "Об утверждении Административного регламента по исполнению Федеральным агентством по управлению государственным имуществом государственной функции по проведению проверок использования имущества, находящегося в федеральной собственности" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. N 2, 7.

- назначение аудиторских проверок и утверждение аудитора;

- рассмотрение и утверждение бухгалтерской отчетности и отчетов руководителя предприятия <1>.

--------------------------------

<1> См., например, на федеральном уровне: Порядок отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ, утв. Постановлением Правительства РФ от 4 октября 1999 г. N 1116 // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5034; Приказ Минэкономразвития России от 20 января 2012 г. N 18 "Об утверждении формы отчета руководителя федерального государственного унитарного предприятия и методических указаний по ее заполнению" // РГ. 2012. 28 апр.

В последнее время система отчетности руководителей публичных предприятий, по крайней мере федерального уровня, заметно модернизирована. Прежде всего это проявляется в размещении обширного перечня документов на межведомственном портале по управлению государственной собственностью в Интернете (эти документы находятся в открытом доступе <1>).

--------------------------------

<1> http://mvpt.rosim.ru

Учетная деятельность административных органов заключается в отражении сведений о государственных унитарных предприятиях и закрепленном за ними имуществе в системе учета федерального или регионального имущества (реестрах государственного имущества) <1>.

--------------------------------

<1> См., например, на федеральном уровне: Положение об учете федерального имущества, утв. Постановлением Правительства РФ от 16 июля 2007 г. N 447.