§ 6. Правовой режим объектов частной собственности

публичного назначения: некоторые дискуссионные вопросы

Вполне оправданное усиление роли функционального критерия наметило в российской правовой системе еще одну важную тенденцию, выходящую за пределы государственного и муниципального имущества, - формирование категории объектов частной собственности публичного назначения. Так, С.С. Алексеев высказывает следующее предположение, требующее, по его мнению, тщательной научной проработки и обсуждения: "Современный этап развития общества, особенно его либеральная, постиндустриальная стадия, когда в полной мере раскрываются возможности и достоинства гражданского общества, требуют того, чтобы определенные объекты собственности, независимо от ее формы, получили признание в качестве публичных... Определенные объекты собственности (электро-, тепло-, водоснабжение, структуры медийного порядка, объекты общего пользования городского и пригородного лесного хозяйства, некоторые иные объекты "в исчерпывающем перечне") обрели в современных условиях общественную и в этом смысле - публичную значимость, такую же, как и известные договоры, которые официально в законодательстве закреплены в качестве "публичных" (ст. 426 ГК РФ), или, скажем, в качестве "публичной оферты". Это значит, что такого рода объекты, имеющие публичное значение, не должны быть предметами вольного обращения" <1>.

--------------------------------

<1> Алексеев С.С. Право собственности. Проблемы теории. С. 37, 154 - 155.

Данный подход в целом заслуживает поддержки, однако с одним принципиальным уточнением. С.С. Алексеев предлагает создать надлежащий правовой режим объектов публичного назначения на основе прежде всего гражданско-правовых конструкций. На наш взгляд, это можно и нужно делать посредством публично-правовых инструментов регулирования, поскольку речь в данном случае идет о публично-правовых ограничениях права частной собственности в общественных целях, а также притязаниях неопределенного круга лиц в отношении рассматриваемого имущества, основанных на публично-правовых нормах, т.е. притязаниях, относящихся к сфере субъективных публичных прав (право на благоприятную окружающую среду, право на жилище, право на информацию и т.д.). К примеру, в Германии использование публичных вещей, принадлежащих частным лицам, регламентируется административным правом в той же мере, что и использование аналогичного имущества, принадлежащего государству; в Италии согласно господствующей доктрине такое имущество хотя и не относится к объектам публичной собственности, однако характеризуется схожим правовым режимом <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: § 2 - 3 гл. 1 работы.

Следовательно, с позиции объектного критерия свойствами публичности может обладать имущество, принадлежащее негосударственным юридическим лицам публичного права, а также определенные объекты, находящиеся в частной собственности. Именно гарантированное назначение имущества и строго регламентированное его использование в публичных целях способны и должны (если они установлены законом) превалировать над формальной его принадлежностью определенному лицу с точки зрения идентификации правового режима тех или иных объектов, обеспечивающих общественно значимые функции.

Этот подход, на наш взгляд, вполне отчетливо просматривается, например, в Постановлении КС РФ от 16 мая 2000 г. N 8-П <1> по делу о проверке конституционности отдельных положений законодательства о банкротстве, которые предусматривали передачу муниципальным образованиям жилищного фонда социального использования, детских дошкольных учреждений и объектов коммунальной инфраструктуры, жизненно необходимых для региона, для обеспечения их использования в соответствии с целевым назначением. Суд пришел к выводу, что указанные объекты недвижимости, входящие в имущество должника-собственника, используются не только в его частных интересах, но и в интересах населения, подлежащих защите со стороны государства; поэтому отношения, связанные с обеспечением функционирования и сохранения целевого назначения указанных объектов, носят публично-правовой характер.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 21. Ст. 2258.

С конституционно-правовой точки зрения в вышеприведенном деле и иных аналогичных случаях (например, объекты инфраструктуры) мы сталкиваемся с ограничениями права частной собственности, обусловленными публично-правовым статусом имущества. Однако степень "публичности" объектов частной собственности может существенно различаться. Так, Г.А. Гаджиев обоснованно отмечает: "...в конституционном праве используется классификация объектов собственности в зависимости от тех последствий для общества, которые возникают в результате осуществления правомочий пользования и распоряжения ими. Одно дело - объекты, предназначенные для личного потребления; здесь возможности законодателя по введению ограничений прав собственности должны носить разумно-минимальный характер. Но и применительно к этому праву могут вводиться ограничения, обусловленные социальной функцией собственности. Другое дело, когда имеет место пользование и распоряжение средствами производства или объектами недвижимости, используемыми в общих целях. Осуществление частным собственником своих правомочий распоряжения может затрагивать права и интересы большого количества людей. С учетом этой классификации конституционное право допускает более интенсивные ограничения прав пользования и распоряжения" <1>.

--------------------------------

<1> Гаджиев Г.А. Конституционные основы современного права собственности // Журнал российского права. 2006. N 12.

Вопросы пределов осуществления и ограничений права частной собственности достаточно подробно исследованы в отечественной литературе, главным образом цивилистической; такие ограничения носят многоплановый характер и могут быть классифицированы по различным основаниям <1>. Наиболее абсолютный характер право собственности носит в отношении такого имущества, юридическая судьба и состояние которого безразличны государству и обществу. В отношении других объектов в императивном порядке предъявляются требования, связанные с упорядоченностью прав на них (недвижимость), безопасностью эксплуатации (объекты капитального строительства), рациональностью использования (земельные участки) и т.д. Однако качественно иной уровень приобретают ограничения, связанные с закреплением определенного целевого назначения имущества, продиктованного общественными интересами, а также соответствующего режима поддержания такого имущества в состоянии, обеспечивающем гарантированное целевое использование. В частности, В.П. Камышанский пишет, что самостоятельную группу составляют законные ограничения, созданные для обеспечения общественных интересов. Эти ограничения, по мнению автора, отличаются следующими характеристиками: (1) устанавливаются не в интересах отдельных частных лиц либо определенной их совокупности, а в интересах всего общества; (2) регламентируются главным образом публичным (административным) правом наряду с кратким гражданско-правовым регулированием; (3) права лиц, в пользу которых установлены ограничения, защищаются преимущественно в административном порядке; (4) рассматриваемые ограничения могут быть прекращены только законом или в установленном законом порядке, но не по соглашению сторон <2>.

--------------------------------

<1> См., например: Курдиновский В.И. К учению о легальных ограничениях права собственности на недвижимость в России. Одесса, 1899; Камышанский В.П. Пределы и ограничения права собственности. Волгоград, 2000.

<2> Камышанский В.П. Указ. соч. С. 92 - 94.

Таким образом, частный собственник может быть связан определенным публичным назначением принадлежащего ему имущества. Причем в некоторых случаях подобные ограничения права собственности носят столь интенсивный характер, что в значительной степени вытесняют собственнические правомочия. Прежде всего, сказанное относится к объектам естественных монополий и жизнеобеспечения населения, оказавшимся в частных руках волею вдохновителей российской приватизации, а также объектам частной собственности общего пользования: инфраструктуре железнодорожного транспорта и железнодорожного подвижного состава <1>, частным автомобильным дорогам общего пользования <2> и т.п.

--------------------------------

<1> См.: ст. ст. 1 - 2 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 169.

<2> См.: ч. 12 ст. 5 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ // СЗ РФ. 2007. N 46. Ст. 5553.

Весьма красноречивы в этом плане положения ст. ст. 8 - 10 недавно принятого Федерального закона от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" <1>, которые закрепляют, что организации, осуществляющие горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, обязаны обеспечивать водоснабжение и водоотведение, осуществлять иную регулируемую деятельность в сфере водоснабжения и водоотведения путем эксплуатации централизованных и нецентрализованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения, централизованных систем водоотведения или отдельных объектов таких систем в соответствии с установленными требованиями (ч. 1 ст. 8). При этом такие организации не вправе прекращать эксплуатацию централизованных систем водоснабжения и водоотведения или отдельных объектов таких систем, за исключением прямо предусмотренных в законе случаев (ч. 4 ст. 8 Закона). Кроме того, собственники и иные законные владельцы систем водоснабжения, водоотведения, их отдельных объектов обязаны принимать меры по обеспечению безопасности таких систем и их отдельных объектов, направленные на их защиту от угроз техногенного, природного характера и террористических актов, предотвращение возникновения аварийных ситуаций, снижение риска и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций (п. 1 ст. 10 Закона). И все эти императивные требования (ограничения), распространяющиеся в равной мере на объекты публичной и частной собственности, опираются на базовый принцип - приоритет обеспечения населения питьевой водой, горячей водой и услугами по водоотведению (п. 1 ч. 2 ст. 3 Закона).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2011. N 50. Ст. 7358.

В результате содержание права собственности в отношении частного имущества публичного назначения может существенно видоизменяться: с публично-правовой точки зрения вещное право переплетается здесь с обязанностью владельца использовать имущество в установленных общественно значимых интересах. При этом с такой обязанностью корреспондирует право третьих лиц требовать использования имущества в закрепленных целях, если соответствующий вид публичного использования того или иного объекта гарантирован законом в интересах обслуживания частных лиц. Подобные конструкции не вписываются в рамки частного права, где отношения собственности предстают в виде абсолютных правоотношений, в которых в качестве управомоченной стороны выступает собственник, а в качестве обязанной - все третьи лица, которые должны воздерживаться от воспрепятствования осуществлению его прав.

Вместе с тем обременение частного имущества публичным назначением, на наш взгляд, не трансформирует его в объекты публичной собственности. В связи с этим мы не можем в полной мере согласиться с мнением, в частности, И.В. Дойникова, который к объектам публичной собственности помимо государственного и муниципального имущества причисляет также объекты собственности общественных, религиозных и благотворительных организаций и объединений <1>. Его поддерживают В.А. Тархов и В.А. Рыбаков, которые исходят из того, что объекты публичной собственности призваны обеспечить удовлетворение публичного интереса, не ограниченного интересами государства и его органов и должностных лиц <2>.

--------------------------------

<1> Дойников И.В. Проблемы правового регулирования государственного предпринимательства: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2002. С. 151.

<2> Тархов В.А., Рыбаков В.А. Указ. соч. Абз. 794 - 796.

По нашему убеждению, имущество граждан и юридических лиц (если, конечно, речь не идет о публичных юридических лицах, которые были рассмотрены выше), несмотря на возможные отдельные признаки публичности, следует разграничивать с объектами публичной собственности в строгом смысле этого слова. Для частных субъектов публичное назначение имущества - это ограничение права собственности, в то время как для государства и муниципальных образований - это элемент самого права, его основа, условие возникновения и сохранения.