6.2. Проблемы формирования юридического процесса

имущественного обеспечения публичных функций

В современных научно-практических исследованиях немало внимания уделяется отдельным проблемам правового регулирования отношений публичной собственности, а именно критериям достаточности и избыточности государственного и муниципального имущества, совершенствованию процедур управления публичным имуществом, повышению эффективности и усилению контроля в этой сфере, и некоторым другим. Однако думается, что комплексное решение указанных проблем можно эффективно обеспечить лишь в том случае, если рассматривать имущественное обеспечение государственных и муниципальных функций с позиции формирования особого юридического процесса <1>. Выдвинутое нами предложение, по-видимому, носит дискуссионный характер и представляет собой научную гипотезу, которая могла бы стать опорой в дальнейших исследованиях.

--------------------------------

<1> Примечательно, что А.С. Матненко предпринял попытку описать управление государственной собственностью субъекта РФ в качестве процесса, но с позиции не юридического процесса, а управленческого (Матненко А.С. Указ. соч. С. 48 - 73).

Действительно, общепризнано существование гражданского, уголовного, административного <1> процесса. Д.Н. Бахрах отмечает, что за последнее десятилетие в стране сформировался и активно развивается избирательный процесс. С этих же позиций ученый рассматривает конституционный, законодательный, бюджетный процессы <2>. Аналогичного мнения придерживаются В.Д. Сорокин <3> и многие другие авторитетные ученые. В литературе обращается внимание на формирование налогового процесса <4>. Цель всех исследований в данном направлении - не столько обосновать состоятельность той или иной процессуальной отрасли, подотрасли или правового института, сколько обогатить науку, используя чрезвычайно емкую категорию юридического процесса, более целостно и одновременно детально подойти к анализу деятельности властных субъектов.

--------------------------------

<1> Мнения ученых, как известно, расходятся по вопросу о содержании административного процесса, но не о самом факте его существования.

<2> Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 300 - 303. О системе конституционных процессов см.: Саликов М.С. Предмет конституционно-процессуального права Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2000. N 1. С. 19 - 27.

<3> Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. С. 140 - 157.

<4> Винницкий Д.В. Российское налоговое право: проблемы теории и практики. С. 308 - 309.

Очевидно, реальное имущественное обеспечение государственных и муниципальных функций предполагает различные юридически значимые действия публичной администрации. Как мы неоднократно отмечали, это и принятие актов о планировании, и общая координация состава публичного имущества в соответствии с функциями государства и местного самоуправления, и контроль за использованием данного имущества, и самые разнообразные действия по реализации прав и исполнению обязанностей собственника и т.д. Видимо, для того чтобы юридически объединить все эти многообразные формы публичного администрирования, мало сказать, что перечисленные властные действия совершаются по поводу государственного или муниципального имущества. Это еще не придает соответствующей деятельности внутреннего единства, которое могло бы быть достигнуто путем разработки особого юридического процесса.

В самом деле, нельзя, к примеру, предоставление конкретного земельного участка или иное единичное властно-распорядительное действие публичного собственника назвать управлением государственным имуществом; это лишь проявление управления, часть, крупица единого запрограммированного процесса <1>.

--------------------------------

<1> Права З.Э. Беневоленская, которая при изучении доверительного управления имуществом отмечает следующее: "Управление как деятельность отличается от действия (единичный, фактический акт), от сделки (правомерное, волевое, юридически значимое действие), от операции (целевое объединение фактических действий и юридических сделок). Деятельность - целевое системное объединение действий, сделок и операций... Управление - это деятельность систематическая..." (Беневоленская З.Э. Доверительное управление имуществом в сфере предпринимательства. СПб., 2002. С. 32).

Представление об управлении как системе, состоящей из трех важнейших элементов (субъект, объект, связи между ними) получило обоснование в рамках науки управления. При этом связи между субъектом и объектом рассматриваются, как правило, в рамках управленческого процесса (см., например: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. С. 93, 96 - 100; Козлов Ю.М, Фролов Е.С. Научная организация управления и право. М., 1986. С. 57, 104; Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесс. С. 712 - 714).

С учетом вышеизложенного можно утверждать, что деятельность по имущественному обеспечению государственных и муниципальных функций предстает в виде целостного, внутренне структурированного процесса. Основной вопрос состоит в том, обладает ли этот процесс качеством относительно самостоятельного юридического процесса или он полностью укладывается в существующее широкое понимание административного процесса. Для ответа на этот вопрос необходимо остановиться на следующих моментах.

Во-первых, деятельность по имущественному обеспечению публичных функций лишь в общем плане (т.е. упрощенно) допустимо рассматривать в рамках административного правонаделительного (или оперативно-распорядительного) процесса. Понятно, что издание исполнительными органами плановых актов тяготеет к другой разновидности процесса - административному правотворческому процессу. Напротив, изъятие, например, у муниципального учреждения используемого не по назначению имущества в результате проведенных контрольных мероприятий обладает признаками административной принудительной меры и, по-видимому, относится к административному юрисдикционному процессу и охранительным отношениям. По мнению Д.Н. Бахраха, подобные виды деятельности не могут умещаться в рамках одного процесса <1>. В связи с этим (даже если придерживаться точки зрения В.Д. Сорокина о единстве административного процесса) <2> можно утверждать, что издание актов планирования, индивидуальных административных актов и применение мер принуждения в любом случае осуществляются в рамках принципиально различных групп административных производств (частей административного процесса).

--------------------------------

<1> Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 305.

<2> Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. С. 177 - 178.

Во-вторых, основным структурным подразделением административного процесса является производство. Однако при анализе деятельности публичной администрации в рассматриваемой сфере можно насчитать десятки обособленных производств, которые притом допустимо классифицировать по различным основаниям (приватизационное производство, производство по предоставлению земельных участков, по передаче акций в доверительное управление, по разграничению публичного имущества, его перераспределению и т.д.), а также множество отдельных процедур, которые, как мы полагаем, сами по себе не обладают признаками обособленных производств. В то же время процедуры и производства в рамках системы имущественного обеспечения публичных функций глубоко взаимосвязаны, особенно на уровне принятия актов о планировании. Вместе с тем необходимо констатировать, что существующее традиционное представление об административном процессе не дает возможности выделить в его структуре более крупные подразделения, помимо производств.

В-третьих, в некоторых случаях деятельность по имущественному обеспечению публичных функций выходит за рамки функционирования исполнительных органов. В частности, региональные законодательные и муниципальные представительные органы могут быть задействованы в непосредственном распоряжении государственным или муниципальным имуществом, а также подготовке плановых актов, причем такая форма планирования представляется весьма перспективной и в отношении федерального имущества. Указанные субъекты, а также органы финансового контроля (Счетная палата РФ, аналогичные региональные и муниципальные органы) вовлечены в контроль над использованием публичного имущества. Кроме того, все государственные корпорации создаются на основании отдельных федеральных законов, которые помимо прочего могут содержать распорядительные действия в отношении конкретных объектов публичной собственности, передаваемых в качестве имущественного вклада Российской Федерации. Данные исключения немногочисленны, однако демонстрируют, что деятельность по имущественному обеспечению публичных функций может выходить за пределы административного процесса и подпадать под процесс законодательный <1>, что, однако, не ослабляет содержательного внутреннего единства процесса в целом.

--------------------------------

<1> При этом законотворческой деятельности.

Все высказанные замечания наводят на мысль о формировании целостного юридического процесса, не вписывающегося в традиционные представления о видах юридического процесса. Безусловно, процесс имущественного обеспечения публичных функций - это категория иного порядка, нежели конституционный и тем более гражданский, административный и уголовный процессы, которые "представляют собой масштабные правовые явления, вследствие чего нормы, регулирующие эти виды процессов, в своей совокупности приобретают важные системные качества: статус самостоятельной процессуальной отрасли российского права..." <1>.

--------------------------------

<1> Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. С. 142 - 143 и др.

Формирование анализируемого процесса есть, во-первых, следствие специализации административно-процедурных норм и, во-вторых, результат некоторого удвоения структуры права в связи с появлением комплексных правовых образований, объединяющих нормы основных отраслей права. Таким образом, процесс имущественного обеспечения публичных функций предполагает формирование единой системы, состоящей из элементов административного правонаделительного, административного правотворческого, административного юрисдикционного процессов и отдельных вкраплений законодательного процесса. Думается, что по сходной модели происходило формирование бюджетного процесса, признание которого в качестве самостоятельного юридического процесса уже состоялось как в законодательстве (см. ч. III БК РФ), так и в науке. Сходство бюджетного процесса и процесса имущественного обеспечения государственных и муниципальных функций, на наш взгляд, очевидно, а их магистральное разграничение должно производиться по признакам материального объекта - публичные финансы или иное публичное имущество.

Известно, что процесс определяется как целенаправленная деятельность; цель или запрограммированный результат относятся к основным характеристикам юридического процесса <1>. Для рассматриваемого процесса такая цель очевидна - это надлежащее материальное (имущественное) обеспечение публичных функций государства и местного самоуправления. Она создает предпосылки для объединения в систему множества юридически значимых действий органов власти, предопределяет содержание любого акта планирования или индивидуального административного акта относительно публичного имущества. На достижение обозначенной цели направлены контроль и учет в отношении государственного и муниципального имущества.

--------------------------------

<1> Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 300. Особое внимание целеполаганию в государственном управлении уделяет Г.В. Атаманчук, по мнению которого данный вопрос "принадлежит к числу самых актуальных и важных для управленческой теории и практики" (Атаманчук Г.Ф. Теория государственного управления. С. 111 - 129).

Д.Н. Бахрах подчеркивает, что "отдельные и даже ряд процессуальных норм еще не превращают официальную процедуру в юридический процесс. Диалектическое превращение количества в качество происходит тогда, когда возникает развернутая регламентация властной деятельности системой процессуальных норм... Наличие развернутого процессуального законодательства - главный признак юридического процесса" <1>. При рассмотрении деятельности по имущественному обеспечению публичных функций в различных аспектах мы убеждаемся в обширности процедурно-процессуальных норм, закрепляющих статус субъектов деятельности (в том числе их процессуальные права и обязанности), порядок реализации полномочий и т.д. Однако данный признак является внешним.

--------------------------------

<1> Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 302.

Наиболее явственно единство формирующегося процесса прослеживается при изучении его стадий. Понятие и виды стадий управленческой деятельности достаточно подробно исследуются в рамках науки управления. С.С. Алексеев приходит к выводу, что стадии применения права соответствуют стадиям любой управленческой деятельности и охватывают сбор и оценку информации, принятие решения (команду) и обеспечение его реализации <1>. Аналогичные стадии выделяются в административно-правовой литературе. Они рассматриваются как "относительно самостоятельные части административной деятельности, необходимые для достижения общего результата; каждая стадия прежде всего характеризуется специфической непосредственной целью, которую можно считать ступенью в достижении общей, главной цели процессуальных действий; на каждой стадии специфичны состав субъектов правоотношений, собираемая и используемая информация, составляемые документы, принимаемые решения, совершаются различные действия" <2>.

--------------------------------

<1> Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. С. 328 - 331. Далее, однако, автор несколько смещает акценты, выделяя следующие стадии применения права: (1) установление фактических обстоятельств (установление фактической основы дела); (2) выбор и анализ норм права (установление юридической основы дела); (3) решение дела, выраженное в акте применения права. Исполнение же правоприменительного акта в основном выходит за рамки применения права и является обычной его реализацией - осуществлением субъективного права или исполнением юридической обязанности.

<2> Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М., 2004. С. 553.

Однако в процессе имущественного обеспечения публичных функций, как и в бюджетном процессе, цикличный набор стадий приобретает существенную специфику. Данный процесс не ограничивается единичными актами реализации правомочий собственника в отношении конкретных объектов, а объединяет весь состав федерального, регионального или муниципального имущества, задействованного в выполнении публичных функций. С учетом этого формирование целостного юридического процесса в рассматриваемой сфере, на наш взгляд, происходит на основе следующих его стадий применительно к установленному временному периоду:

(1) стадия планирования, обеспечивающая выявление и конкретизацию публичных функций, требующих обеспечения государственным и муниципальным имуществом;

(2) стадия формирования составов публичного имущества, необходимого и достаточного для выполнения публичных функций;

(3) стадия управления сформированными составами публичного имущества, охватывающая непосредственное осуществление полномочий, направленных на реализацию прав и исполнение обязанностей публичного собственника в рамках выполнения государственных и муниципальных функций;

(4) стадия учета и контроля, способствующая надлежащему имущественному обеспечению выполнения государственных и муниципальных функций. Последняя стадия специфична, поскольку, во-первых, соответствующие действия могут сопровождать любую другую стадию процесса и, во-вторых, учет и контроль выступают в качестве завершающей, самостоятельной стадии, заключающейся в подготовке и рассмотрении отчета о исходном плановом акте.

Таким образом, стадии рассматриваемого юридического процесса в целом соответствуют основополагающей классификации отношений, регулируемых административно-имущественным правом, а также внутренней структуре данного сложного нормативного комплекса, что лишь подтверждает существование объективных закономерностей, которые проявляются в различных аспектах механизма правового регулирования.

Нетрудно заметить, что перед нами более сложная структура юридического процесса, нежели обычная правоприменительная деятельность по разрешению индивидуальных дел. Каждая из перечисленных стадий может быть вычленена из единого процесса и рассмотрена в качестве самостоятельной разновидности административно-процессуальной деятельности с выделением некоторых структурных частей. Но любая стадия процесса имущественного обеспечения публичных функций, взятая в отдельности, вне взаимосвязи с другими стадиями, лишается смысла и превращается в планирование ради планирования, распоряжение публичным имуществом в бюрократических интересах и контроль в процессе их достижения за соблюдением положений ГК РФ о сделках.

Думается, что реальное следование публичным интересам при использовании государственного и муниципального имущества возможно только в рамках целостного юридического процесса, охватывающего всю властную деятельность - от выявления публичных функций, для которых требуются объекты публичной собственности, до их имущественного обеспечения в конкретных ситуациях.