§ 2. Конституционно-правовые основы отношений

публичной собственности

В последние годы в литературе все более укрепляется позиция о первенстве конституционного права в юридическом оформлении экономических отношений собственности <1>, подчеркивается ведущая, стержневая роль конституционно-правовых норм в рамках межотраслевого института права собственности <2>. В отношении частной формы собственности конституционное право в первую очередь выполняет закрепительную и охранительную функции, рассматривает частную собственность в аспекте прав и свобод человека и гражданина, устанавливает конституционный принцип ее признания и защиты (ч. 2 ст. 8, ст. ст. 35, 36 Конституции РФ). Применительно к публичному имуществу конституционное право имеет (или, по крайней мере, должно иметь) несравнимо большее значение. Помимо признания государственной и муниципальной форм собственности и гарантий их защиты здесь должны закрепляться основные принципы и особенности регулирования соответствующих отношений, прежде всего цели формирования состава публичного имущества и направления его использования.

--------------------------------

<1> Мазаев В.Д. Указ. соч. С. 130.

<2> См., в частности: Гаджиев Г.А. Конституционные основы современного права собственности; Мозолин В.П. Модернизация права собственности в экономическом измерении; Андреева Г.Н. Институт собственности в конституциях зарубежных стран и Конституции Российской Федерации. С. 51; Морозова Л.А. Указ. соч. С. 22 и др.

Напомним, что Конституция РФ признает и защищает государственную собственность наряду с другими формами собственности (ч. 2 ст. 8), относит федеральную государственную собственность и управление ею к предметам федерального ведения (п. "д" ст. 71), причисляет разграничение государственной собственности к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (подп. "г" п. 1 ст. 72), уполномочивает Правительство РФ на управление федеральным имуществом (подп. "г" п. 1 ст. 114), а органы местного самоуправления - на управление муниципальным имуществом (ч. 1 ст. 130, ч. 2 ст. 132). Однако, как справедливо отмечает В.Д. Мазаев, в Конституции РФ не были обозначены основные цели существования публичной собственности, ее роль в социальном демократическом государстве с рыночной экономикой, не установлены основные субъекты, объекты, не определены принципы особого режима ее существования и ориентиры эффективности использования <1>. Отсутствие указанных положений в современной российской Конституции (в отличие от предыдущих советских и некоторых современных зарубежных <2>), а равно в федеральных конституционных законах, непринятие специального федерального закона конституционного значения являются серьезным пробелом конституционно-правового регулирования. Каким образом этот пробел компенсируется?

--------------------------------

<1> Мазаев В.Д. Указ. соч. С. 132.

<2> Институты государственной и муниципальной собственности в конституциях зарубежных стран обстоятельно рассматривает в своей работе Г.Н. Андреева (Андреева Г.Н. Институт собственности в конституциях зарубежных стран и Конституции Российской Федерации. С. 235 - 315).

Конституция РФ предусматривает основополагающие функции и задачи государства, определяющие его место в общественной жизни: обеспечение достойной жизни и развития человека (ст. 7), в том числе гарантии прав на жилище (ст. 40), медицинскую помощь (ст. 41), образование (ст. 43); обеспечение безопасности и обороны страны, защита основ конституционного строя, прав и законных интересов граждан (ст. ст. 2, 17, 18, ч. 3 ст. 55) и т.д. Помимо этого, ст. ст. 71 - 73, 130 разграничивают предметы федерального, совместного и регионального ведения, а также вопросы местного значения. В развитие положений Конституции РФ многочисленные федеральные законы конкретизируют предметы ведения и полномочия публичной власти соответствующих уровней.

Выполнение перечисленных и многих других задач и функций государства и местного самоуправления на основе установленного разграничения предметов ведения обеспечивается объектами публичной собственности. В связи с отсутствием в Конституции РФ соответствующих норм только недавно и лишь на уровне федеральных законов (ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, ст. 2 Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ, ст. 85 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ) зафиксирована прямая взаимосвязь состава государственного и муниципального имущества и целей его использования с предметами ведения публично-территориальных образований и полномочиями их органов, о чем мы уже говорили выше.

На основе перечисленных и других нормативных предписаний КС РФ сформулировал ряд важных правовых позиций, раскрывающих конституционные основы публичной собственности. Приведем основные из них, которые посвящены следующим вопросам:

- особенностям правосубъектности государства как собственника: Российская Федерация и ее субъекты участвуют в гражданско-правовых отношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью граждан и юридических лиц (Определения от 4 декабря 1997 г. N 139-О, от 1 октября 1998 г. N 168-О, п. 2 мотивировочной части Определения от 2 ноября 2006 г. N 540-О);

- особенностям правосубъектности муниципального образования как собственника: не входя в систему органов государственной власти, органы местного самоуправления вместе с тем обладают публично-властными полномочиями применительно к возложенным на местное самоуправление задачам, т.е. выполняют функции публичной власти на соответствующем территориальном уровне; при этом конституционными характеристиками местного самоуправления как формы публичной власти обусловливаются особенности его правосубъектности, сопоставимые с особенностями правосубъектности иных публичных образований - Российской Федерации и ее субъектов (п. 4 мотивировочной части Определения от 2 ноября 2006 г. N 540-О);

- природе государственного имущества: имущество, находящееся в государственной собственности, составляет экономическую основу для осуществления функций государства и реализации полномочий органов государственной власти (п. п. 2.1, 3.3 мотивировочной части Постановления КС РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П; п. 3 мотивировочной части Определения КС РФ от 2 ноября 2006 г. N 540-О);

- природе муниципального имущества: федеральный законодатель должен учитывать публично-правовую природу этой формы собственности, в силу которой она, в отличие от частной собственности, следует общим интересам и связана с осуществлением задач и функций публичной власти, составляет экономическую основу их деятельности (п. 3.1 мотивировочной части Постановления КС РФ от 20 декабря 2010 г. N 22-П);

- целевому назначению государственного имущества: имущество, составляющее государственную собственность, должно использоваться органами государственной власти не иначе как для осуществления ими своих полномочий в конституционно установленных целях (п. 2.1 мотивировочной части Постановления КС РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П; п. 2 мотивировочной части Определения КС РФ от 2 ноября 2006 г. N 540-О);

- целевому назначению муниципального имущества: владение, пользование и распоряжение объектами муниципальной собственности осуществляется в целях решения вопросов местного значения - удовлетворения основных жизненных потребностей населения муниципальных образований (п. 2.1 мотивировочной части Постановления КС РФ от 20 декабря 2010 г. N 22-П, п. 3 мотивировочной части Постановления КС РФ от 29 марта 2011 г. N 2-П);

- требованию соразмерности при формировании составов публичного имущества: при осуществлении правового регулирования разграничения полномочий между федеральными, региональными и муниципальными органами законодателем соблюден принцип соразмерности ресурсов субъектов РФ и местного самоуправления предоставленным полномочиям, что соответствует правовой позиции КС РФ, согласно которой бюджет субъекта РФ или местный бюджет не существует изолированно, а является составной частью финансовой системы Российской Федерации (п. 4.1 мотивировочной части Определения КС РФ от 2 ноября 2006 г. N 540-О, п. 2.2 мотивировочной части Постановления КС РФ от 17 июня 2004 г. N 12-П) <1>;

--------------------------------

<1> При этом КС РФ отметил, что перечень видов имущества, которое может находиться в собственности субъектов РФ и муниципальных образований, не ограничивает их в возможности иметь в собственности и иное имущество, предназначенное для осуществления возложенных на них полномочий (п. п. 3, 4.1 мотивировочной части, п. п. 1 - 2 резолютивной части Определения от 2 ноября 2006 г. N 540-0).

- требованию достаточности при формировании составов публичного имущества: государство и муниципальные образования - исходя из конституционного требования общедоступности дошкольного образования независимо от места жительства - обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть (п. 2.1 мотивировочной части Постановления КС РФ от 15 мая 2006 г. N 5-П (СЗ РФ. 2006. N 22. Ст. 2375));

- требованию соблюдения целевого назначения при формировании составов публичного имущества: в собственности публично-правовых образований допускается нахождение только того имущества, которое необходимо для реализации ими публичных функций и полномочий по предметам их ведения и составляет экономическую основу деятельности органов публичной власти (п. 3.1 мотивировочной части Постановления КС РФ от 20 декабря 2010 г. N 22-П, п. 2 мотивировочной части Определения КС РФ от 2 ноября 2006 г. N 540-О);

- разграничению публичного имущества: федеральный законодатель, исходя из разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, правомочен отнести объекты государственной собственности к соответствующему уровню (п. 2.1 мотивировочной части Постановления КС РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П);

- природе отношений по перераспределению публичного имущества: отношения по передаче имущества, находящегося в государственной собственности, обусловливаемые разграничением публично-властных полномочий, также представляют собой систему публично-правовых властных отношений, одновременно субординационных и координационных по своему характеру; данные отношения гражданским законодательством не регулируются (п. 2.2 мотивировочной части Постановления КС РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П);

- природе приватизационных отношений: регламентация в специальных федеральных законах порядка и условий приватизации государственной и муниципальной собственности обусловлена прежде всего тем, что такие отношения носят преимущественно публично-правовой характер (п. 3 мотивировочной части Определения КС РФ от 5 ноября 2003 г. N 403-О, п. 2 мотивировочной части Определения КС РФ от 15 июня 1999 г. N 64-О);

- допустимости ограничений права публичной собственности: не только право частной собственности, но и право собственности субъектов РФ и муниципальных образований может быть ограничено, но лишь федеральным законом и только если это необходимо для защиты конституционных ценностей и такое ограничение является соразмерным, т.е. его характер соответствует тем конституционно защищаемым целям, ради которых оно вводится (п. 4 мотивировочной части Постановления КС РФ от 22 ноября 2000 г. N 14-П; п. 2.2 мотивировочной части Постановления КС РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П);

- соотношению нормотворческих компетенций федерального законодателя и органов местного самоуправления: социальное предназначение и юридическая природа муниципальной собственности предопределяют общие принципы построения этого правового института, универсальный характер которых требует их законодательного закрепления на федеральном уровне, включая регулирование общих вопросов распоряжения муниципальной собственностью, и применения в равной мере ко всем муниципальным образованиям в качестве единых правовых установлений. Вместе с тем равенство прав собственников имущества вне зависимости от формы собственности и самостоятельность населения в вопросах владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью и органов местного самоуправления - в вопросах управления муниципальной собственностью предполагают наличие определенной свободы усмотрения и необходимость муниципального правового регулирования соответствующих вопросов. Органы местного самоуправления, самостоятельно управляя муниципальной собственностью от имени местного сообщества, определяют в своих правовых актах настоящее и будущее предназначение объектов муниципальной собственности (п. 4 мотивировочной части Постановления КС РФ от 30 марта 2012 г. N 9-П) <1>;

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2012. N 15. Ст. 1811.

- гарантиям местного самоуправления как публичного собственника: ограничения права муниципальной собственности, обусловленные конституционно одобряемыми целями, предполагают предоставление местному самоуправлению разумного возмещения, компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти (п. 2.3 Постановления КС РФ от 20 декабря 2010 г. N 22-П);

- правовому регулированию управления федеральным имуществом: федеральный законодатель, определяя порядок управления федеральной собственностью, вправе установить объем и пределы осуществления права собственности на федеральное имущество; подобные положения не могут рассматриваться как ограничение права собственности в смысле ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, поскольку речь по сути идет о самоограничении права собственности (п. 3 мотивировочной части Постановления КС РФ от 22 ноября 2000 г. N 14-П);

- правовому режиму лесного фонда как публичного достояния: лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим (п. 2 мотивировочной части Постановления КС РФ от 9 января 1998 г. N 1-П);

- правовому режиму земли как публичного достояния: конституционно-правовой статус земли как публичного достояния многонационального народа России вытекает из ч. 2 ст. 9 и ч. ч. 1 - 2 ст. 35 Конституции РФ. Конституционная характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т.е. всего многонационального народа России, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного использования, а также охраны земли как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности. Это требование адресовано государству, его органам, гражданам, всем участникам общественных отношений, является базовым для законодательного регулирования в данной сфере и обусловливает право федерального законодателя устанавливать особые правила, порядок, условия пользования землей (п. п. 2, 2.3 мотивировочной части Постановления КС РФ от 23 апреля 2004 г. N 8-П);

- правовому режиму недр как публичного достояния: народам, проживающим на территории того или иного субъекта РФ, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения (п. 3.1 мотивировочной части Постановления КС РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П);

- правовому режиму природных ресурсов в целом как публичного достояния: субъект РФ не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов РФ, поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации (п. 3.1 мотивировочной части Постановления КС РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П).

Конституционно-правовые основы отношений публичной собственности получают развитие в отраслевом законодательстве: административном, гражданском, земельном и др. Причем многие законодательные акты, раскрывающие цели, принципы, механизмы и порядок использования публичного имущества, носят комплексный характер (например, Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" <1>, Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" <2> и др.).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746.

<2> СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.

Конституционно-правовые основы региональной собственности детализируются в конституциях (уставах) субъектов РФ <1>, а муниципальной - соответственно в уставах муниципальных образований. Во исполнение своих конституций и уставов субъекты РФ, муниципальные образования принимают нормативные акты об управлении региональным (муниципальным) имуществом <2>, о составе собственности субъекта РФ (муниципального образования) <3>, о перечне объектов региональной (муниципальной) собственности, не подлежащих отчуждению <4>, о собственной государственной (муниципальной) казне <5>. Данные нормативные акты в большей части носят административный характер, поскольку гражданское законодательство отнесено к исключительному федеральному ведению.

--------------------------------

<1> См., например: п. 5 ч. 1 ст. 13, ст. ст. 20, 21, 23, ч. 1 ст. 38 Устава г. Москвы; подп. 3, 4 п. 1 ст. 11, подп. 3 п. 1 ст. 12, подп. 7 п. 2, подп. 4 п. 5 ст. 30, подп. 7 п. 3 ст. 44, ст. 71 Устава г. Санкт-Петербурга; подп. 4 п. 2 ст. 23, подп. 4 п. 2, подп. 3, 21 п. 3 ст. 31, подп. 7, 13 п. 2 ст. 52, ст. ст. 91, 93 - 94 Устава Свердловской области // СПС "КонсультантПлюс".

<2> См., например: Закон Свердловской области от 10 апреля 1995 г. N 9-ОЗ "Об управлении государственной собственностью Свердловской области"; Закон Краснодарского края от 13 мая 1999 г. N 180-КЗ "Об управлении государственной собственностью Краснодарского края"; Закон Пермского края от 14 декабря 2007 г. N 150-ПК "Об управлении и распоряжении государственной собственностью Пермского края" // СПС "КонсультантПлюс".

<3> См., например: Закон Самарской области от 13 июня 2007 г. N 53-ГД "О видах имущества, необходимого для осуществления полномочий органов государственной власти Самарской области по предметам ведения Самарской области и для обеспечения деятельности органов государственной власти Самарской области, государственных гражданских служащих Самарской области, работников государственных унитарных предприятий Самарской области и работников государственных учреждений Самарской области"; Закон Свердловской области от 27 декабря 2004 г. N 217-ОЗ "Об утверждении перечней видов имущества, необходимого для осуществления полномочий органов государственной власти Свердловской области по предметам ведения Свердловской области, а также имущества, необходимого для обеспечения деятельности органов государственной власти Свердловской области, государственных гражданских служащих Свердловской области, работников государственных унитарных предприятий Свердловской области и работников государственных учреждений Свердловской области" // СПС "КонсультантПлюс".

<4> См., например: Закон Сахалинской области от 13 апреля 2000 г. N 173 "О Перечне объектов областной государственной собственности, не подлежащих отчуждению"; Закон Свердловской области от 25 сентября 1995 г. N 20-ОЗ "О перечне объектов государственной собственности Свердловской области, не подлежащих отчуждению" // СПС "КонсультантПлюс".

<5> См., например: Закон Краснодарского края от 11 октября 2005 г. N 930-КЗ "О казне Краснодарского края"; Закон Свердловской области от 22 ноября 1999 г. N 31-ОЗ "О государственной казне Свердловской области" // СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, высказывание Ф. Вернера о том, что административное право есть конкретизированное конституционное право <1>, доказывает свою справедливость и в сфере публичной собственности. Конституционно-правовые основы государственной и муниципальной собственности носят в основном общезакрепительный, учредительный характер, отражают публичные интересы и конституционные ценности в обобщенном виде. Вместе с тем уже здесь отражаются основные особенности отношений публичной собственности. Административное право, в свою очередь, регламентирует непосредственную реализацию государственных и муниципальных функций исполнительными органами. В рамках этой отрасли на основе и во исполнение конституционных норм устанавливаются детальные механизмы формирования состава публичного имущества, конкретизируются цели его использования, на публичного собственника возлагаются обязанности, ограничиваются его правомочия, устанавливаются процедуры реализации полномочий и исполнения обязанностей собственника, определяется круг субъектов управления государственным и муниципальным имуществом и т.п.

--------------------------------

<1> Данное высказывание стало эпиграфом к известному курсу административного права проф. Ю.Н. Старилова (Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 2 т. М., 2002. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты).

Именно административно-правовой инструментарий и механизм функционирования исполнительных органов позволяют воплотить в жизнь конституционно-правовые предписания. С.Д. Хазанов справедливо отмечает, что конституционные основы административного права следует всячески подчеркивать, развивать и укреплять <1>. В связи с этим недостаточность, выхолощенность конституционно-правовых основ отношений публичной собственности лишает административно-правовое управление государственным и муниципальным имуществом необходимых ориентиров, превращает деятельность административных органов в чрезмерно дискреционную с точки зрения как содержания, так и формы (процедуры).

--------------------------------

<1> Хазанов С.Д. Важные вопросы науки административного права // Административное право на рубеже веков: Межвуз. сб. науч. трудов / Отв. ред. Д.Н. Бахрах, С.Д. Хазанов. Екатеринбург, 2003. С. 31.

Связь конституционно-правовых и административно-правовых норм в сфере публичной собственности настолько глубока, что их разделение было бы бессмысленным. Конституционные нормы в силу своей специфики выступают не обособленно, а именно в качестве конституционно-правовых основ правового регулирования отношений государственной и муниципальной собственности, сливаются с административными правоположениями и действуют совместно с ними при регламентации конкретных отношений <1>.

--------------------------------

<1> На подобную взаимосвязь управленческого административного права и конституционного права нередко обращается внимание в литературе (см., например: Бельский К.С. Полицейское право. М., 2004. С. 117, 120).