4.2. Правовой механизм перепрофилирования избыточного

и непрофильного публичного имущества

Перепрофилирование публичного имущества находится за рамками гражданско-правовой регламентации. Пожалуй, единственное, что можно сказать с позиции цивилистики по поводу решения собственника об изменении целевого назначения объекта, - это то, что принятие подобного акта охватывается правомочием распоряжения.

С позиций публичного права ситуация принципиально иная. Закон устанавливает обязанность публичного собственника изменить целевое назначение государственного или муниципального имущества, не отвечающего требованиям о составе объектов публичной собственности соответствующего уровня. Как и в случае с приватизацией (которая, напомним, является альтернативой перепрофилирования), данные требования с достаточной четкостью закреплены в отношении объектов региональной собственности <1>, а также объектов муниципальной собственности <2>; необходимость изменения целевого назначения непрофильного федерального имущества лишь косвенно вытекает из ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ.

--------------------------------

<1> См.: ст. 2 Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709.

<2> См.: ч. 5 ст. 50, п. 4 ч. 8 ст. 85 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ.

Однако вправе ли публичный собственник изменить целевое назначение профильного публичного имущества, к примеру, излишнего, по его мнению? Действующее федеральное законодательство лишь в редких случаях устанавливает прямые запреты на перепрофилирование объектов государственной и муниципальной собственности. Примеры здесь немногочисленны - это государственные учреждения социального обслуживания <1>, национальные библиотеки Российской Федерации <2>, реконструируемые объекты концессионного соглашения <3> и некоторые другие объекты. Следовательно, в подавляющем большинстве случаев законодательство не запрещает публичному собственнику изменить целевое назначение принадлежащего ему имущества, а следовательно, и правовой режим его использования. Например, не существует принципиального запрета перепрофилировать вуз в детское дошкольное учреждение, а публичный парк в центре города изменить на территорию, подлежащую застройке. Таким образом, здесь мы опять сталкиваемся с чрезмерно широкой дискрецией государственных и муниципальных органов, которую целесообразно ограничить четкими формальными критериями - требованиями по соблюдению стандартов обеспеченности объектами публичной собственности.

--------------------------------

<1> См.: п. 2 ст. 30 Федерального закона от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" // СЗ РФ. 1995. N 32. Ст. 3198.

<2> См.: п. 1 ст. 18 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. N 78-ФЗ "О библиотечном деле" // СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 2.

<3> См.: ч. 4 ст. 3 Федерального закона "О концессионных соглашениях".

Что касается порядка перепрофилирования государственного и муниципального имущества, который бы гарантировал соблюдение при этом публичных интересов и прав граждан, то действующим законодательством он фактически не регламентирован. В качестве определенного позитивного исключения можно указать лишь на специальные требования к порядку изменения целевого назначения объектов социальной инфраструктуры для детей, которые включают: (1) предварительную экспертную оценку последствий принятого решения с точки зрения обеспечения интересов детей; (2) соблюдение нормативов обеспеченности соответствующих территорий объектами социальной инфраструктуры для детей <1>. Однако подобные гарантии во многом носят декларативный характер, поскольку централизованные процедуры экспертной оценки не закреплены.

--------------------------------

<1> См.: ст. 13 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3802.

Стоит упомянуть, что существуют административные процедуры изменения целевого назначения земельных участков и объектов капитального строительства, установленные земельным и градостроительным законодательством, однако они в равной мере распространяются на все формы собственности. Другими словами, данные процедуры не ориентированы именно на публичное имущество и его специфические функции.

Отсутствие должного публично-правового (административно-правового) механизма перепрофилирования публичного имущества, который бы включал, во-первых, материально-правовые ограничения изменения гарантированного целевого назначения объектов и, во-вторых, детальные процедуры, обеспечивающие соблюдение баланса интересов, способно приводить к существенному ущемлению прав неопределенного круга граждан и дискредитации самой концепции публичной собственности. Примеры тому нами были продемонстрированы и детально проанализированы выше - при рассмотрении проблем перераспределения публичного имущества.