§ 2. Контроль в отношении публичного имущества

2.1. Понятие и виды контроля

в отношении публичного имущества

Контроль в отношении публичного имущества - это административно-процессуальная деятельность, которая, как и учетная деятельность, не имеет имущественной цели и результата, является организационной, носит вторичный (сопутствующий) характер, обеспечивая надлежащее публичное администрирование и использование государственного и муниципального имущества. Поэтому неслучайно, к примеру, в Положении о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом сначала закреплена функция по реализации полномочий собственника в отношении федерального имущества (п. 5.2, п. 5.3), а затем отдельно - осуществление контроля за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности, иного федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении или в оперативном управлении федеральных предприятий и учреждений, а также переданного в установленном порядке иным лицам (п. 5.8) <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ "О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом".

Контроль - важнейший вид обратной связи, при которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел, о выполнении решений <1>. В настоящее время законодатель не обеспечил системного подхода к правовому регулированию контроля в сфере отношений публичной собственности, что не позволяет точно определить его объекты, содержание и пределы. По мнению И.В. Ершовой, следует говорить о государственном имущественном контроле, который осуществляется государственными органами (как законодательными, так и исполнительными); его объектом выступает деятельность организаций по использованию государственного имущества; контрольная оценка такой деятельности производится исходя из принципов и целей использования государственного имущества, а также целей и задач управления им.

--------------------------------

<1> Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 710.

Представляется, что объектом контроля в отношении публичного имущества выступает не только его использование, осуществляемое владельцами (правообладателями), но и административная деятельность органов власти, связанная с планированием, формированием составов публичного имущества, управлением данным имуществом, а также его учетом. Таким образом, в качестве объекта контроля следует рассматривать публичное администрирование и использование государственного и муниципального имущества. Именно на такой подход ориентирует и вышеупомянутый п. 5.8 Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом.

При анализе субъектов контроля в рассматриваемой сфере в первую очередь представляется необходимым отграничить административно-правовую контрольную деятельность органов публичной администрации от контрольной деятельности иного характера. К последней относятся: (1) контроль законодательных (представительных) органов за деятельностью публичной администрации в отношении публичного имущества <1>; (2) президентский контроль за деятельностью публичной администрации в отношении публичного имущества; (3) контроль со стороны счетных палат, иных аналогичных органов за деятельностью публичной администрации в отношении публичного имущества, а также за использованием данного имущества другими лицами <2>; (4) прокурорский надзор за деятельностью публичной администрации в отношении публичного имущества, а также за использованием данного имущества иными лицами, включая право оспаривания сделок, совершаемых государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями, а равно юридическими лицами с государственным или муниципальным участием <3>; (5) судебный контроль за публичным администрированием и использованием государственного и муниципального имущества, сделками в отношении него и т.п.

--------------------------------

<1> Подпункт "а" п. 4 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ закрепляет, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в пределах и формах, установленных конституцией (уставом) и законами субъекта РФ, осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением установленного порядка, распоряжения объектами региональной собственности.

Детализация этой нормы производится на региональном уровне. К примеру, Закон Свердловской области от 19 февраля 2010 г. N 1-ОЗ "О контрольных полномочиях Законодательного Собрания Свердловской области" содержит отдельную главу, посвященную контролю в рассматриваемой сфере. В частности, ст. 18 названного Закона предусматривает проведение специальных контрольных мероприятий: (1) проверку информации; (2) проведение экспертизы материалов для дачи согласия на заключение сделок с имуществом; (3) рассмотрение и одобрение Программы управления государственной собственностью Свердловской области и приватизации государственного имущества Свердловской области; (4) рассмотрение и одобрение изменений, внесенных в указанную Программу; (5) рассмотрение отчета об исполнении данной Программы; (6) рассмотрение отчета Правительства Свердловской области об осуществлении им своих полномочий в области управления региональной собственностью // СПС "КонсультантПлюс".

<2> Статья 2 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" среди задач данного органа называет определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности. Статья 18 Закона предусматривает контроль за поступлением в федеральный бюджет средств от распоряжения и управления государственной собственностью.

<3> О прокурорском надзоре за соблюдением законодательства о государственной собственности см. подробнее: Викторов И.С. и др. Государственная собственность в Российской Федерации. Правовое регулирование, правоприменительная и прокурорская практика: Науч.-практ. комментарий. М., 2004.

Все перечисленные разновидности контроля в отношении государственного и муниципального имущества в значительной степени выходят за пределы административно-правового регулирования, несмотря на то что объектом контроля, как правило, является деятельность публичной администрации, и регламентируются конституционным правом, правом прокурорского надзора, гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным правом. Более того, подобный контроль осуществляется в рамках общего режима без какой-либо ощутимой специализации норм указанных отраслей.

К административно-процессуальной деятельности может быть отнесен специализированный контроль публичной администрации, который объединяет две важнейшие разновидности:

- контроль за деятельностью подчиненных государственных и муниципальных органов, осуществляющих административные полномочия в отношении публичного имущества (планирование, формирование составов, управление, учет). За некоторыми исключениями, такой "внутренний" контроль осуществляется в рамках общего режима;

- контроль за использованием публичного имущества.

Именно последняя разновидность контроля отличается существенной спецификой и может быть охарактеризована в качестве особого направления деятельности публичной администрации. В рамках контроля за использованием публичного имущества могут проверяться: соблюдение целевого назначения объектов собственности, выполнение установленных показателей эффективности использования, соблюдение иных требований, которые были предусмотрены при предоставлении имущества. В конечном счете контроль призван обеспечить надлежащее использование публичного имущества как материальной основы конкретной государственной или муниципальной функции, для выполнения которой предназначен объект собственности. В связи с серьезной спецификой правового режима различных категорий государственного и муниципального имущества неизбежна и дифференциация контроля публичной администрации за его использованием. Поэтому существуют объективные предпосылки для разграничения следующих направлений контрольной деятельности:

1) контроль за деятельностью созданных публичным собственником организаций, в том числе использованием ими имущества. Речь идет об унитарных предприятиях, учреждениях, акционерных обществах с государственным или муниципальным участием и других юридических лицах. Поскольку такие организации образованы для осуществления публичной деятельности и в этих целях наделены необходимым и достаточным имуществом, контроль производится с применением критериев законности и эффективности; он включает проверку сохранности объектов собственности, соблюдения их целевого назначения, выполнения утвержденных заданий и планов деятельности за счет использования имущества, поступления доходов от деятельности и использования имущества т.п.;

2) контроль за использованием публичного имущества, предоставленного частным лицам (в аренду, безвозмездное пользование и т.п.). С учетом того что соответствующие объекты собственности предоставляются для удовлетворения индивидуальных потребностей отдельных граждан и организаций, контроль ограничивается проверкой сохранности, целевого назначения и императивно закрепленных требований по использованию имущества;

3) контроль за использованием общедоступного публичного имущества. Подобный контроль по сути интегрируется в деятельность по поддержанию общественного порядка и установленных правил общественного использования, включая предотвращение повреждения имущества.

Анализ действующих правовых актов, посвященных контролю в отношении публичного имущества, заставляет прийти к выводу о крайне неудовлетворительном состоянии правового регулирования в этой сфере. Оно нуждается в первостепенном совершенствовании в следующих направлениях: (1) возведение правового регулирования на законодательный уровень, а также систематизация и частичная отмена ведомственных актов; (2) четкое определение объектов контроля; (3) установление системы субъектов контроля и принципов распределения компетенции между ними; (4) дифференцированное закрепление содержания и процедур контроля в зависимости от разновидности публичного имущества, правового режима его использования и иных факторов (контроль за законностью, эффективностью использования имущества, его сохранностью и т.п.).

Дискуссионным представляется вопрос о природе и месте норм, регламентирующих контроль за состоянием и использованием земельных участков, участков недр, объектов лесного и водного фондов, животного мира, культурного наследия и иных специфических объектов, находящихся в государственной собственности. Дело в том, что контроль в данных сферах определяется публично-правовым режимом использования соответствующего имущества независимо от конкретной формы собственности (например, земельный контроль <1>). Содержание и порядок контроля достаточно детально регламентируются экологическим (природоресурсным) и иным специализированным законодательством. Думается, в рамках административно-имущественного права могут быть закреплены те составляющие контроля, которые обусловлены именно принадлежностью имущества Российской Федерации, ее субъектам или муниципальным образованиям.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 "О государственном земельном контроле" // СЗ РФ. 2006. N 47. Ст. 4919.