§ 5. Пополнение составов публичного имущества

при их недостаточности

Право государственной и муниципальной собственности в субъективном смысле может возникать по самым разным основаниям и посредством разнообразных способов. Однако в рамках раскрытия механизмов пополнения состава публичного имущества интерес представляют те основания и способы приобретения права государственной и муниципальной собственности, которые опосредованы инициативной деятельностью публичной администрации, не обладающей достаточной имущественной базой для выполнения возложенных на нее функций, а потому нуждающейся в ее пополнении. Поэтому за рамками нашего внимания остаются иные основания и способы приобретения права публичной собственности (конфискация, поступление в собственность вымороченного имущества и т.д.).

Анализ действующего законодательства показывает, что в нем сформированы особые механизмы пополнения состава государственного и муниципального имущества, приводимые в движение в случае недостаточности объектов собственности того или иного целевого назначения в рамках отдельно взятого публичного образования. В основе таких механизмов лежат государственные и муниципальные нужды - потребности РФ, ее субъектов, муниципальных образований (а в установленных законом случаях и иных лиц) в определенных объектах публичной собственности, необходимых для осуществления возложенных на них государственных и муниципальных функций.

Удовлетворение указанных потребностей может быть обеспечено с помощью различных механизмов, среди которых прежде всего назовем следующие: во-первых, осуществление государственных и муниципальных закупок; во-вторых, заключение концессионных соглашений; в-третьих, экспроприация частной собственности. Разумеется, отмеченные механизмы не являются единственно возможными. В частности, для решения масштабных задач по пополнению состава публичного имущества используется особый "инвестиционно-комбинированный" механизм, основанный на сочетании различных юридических инструментов при осуществлении бюджетных инвестиций.

Выделенные механизмы пополнения состава публичного имущества, с одной стороны, являются основными, а с другой - отличаются наибольшей спецификой, а потому заслуживают отдельного рассмотрения.

5.1. Правовые механизмы государственных

и муниципальных закупок имущества в публичную собственность

Посредством государственных и муниципальных закупок имущество поступает в публичную собственность путем его приобретения либо выполнения работ по его строительству (изготовлению). Сфера применения системы государственных и муниципальных закупок, за счет которых достигается пополнение состава публичного имущества, определена в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (ст. ст. 3 - 4 и др.) <1> с учетом особенностей размещения государственного оборонного заказа <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105.

<2> См.: Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе" // СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. 1). Ст. 7600.

В литературе утвердилось мнение, что государственные и муниципальные закупки состоят из нескольких последовательных стадий: (1) определение государственных нужд; (2) формирование заказов на поставку товаров (работ, услуг); (3) размещение заказов; (4) заключение государственных контрактов; (5) исполнение обязательств по государственным контрактам <1>. Недавно принятый Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" несколько иначе структурирует процесс закупок. Устанавливается, что непосредственно закупкам предшествует стадия планирования, а сами закупки охватывают: (1) определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей); (2) заключение контракта; (3) его исполнение.

--------------------------------

<1> Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. М., 2009. Абз. 21 // СПС "КонсультантПлюс".

На сегодняшний день, пожалуй, не вызывает сомнений то, что здесь мы имеем дело со сферой комплексного правового регулирования, где главным образом задействованы отрасли административного, финансового (бюджетного) и гражданского права. Правоотношение, в рамках которого производится закупка, носит сложный, длящийся характер; оно развивается во времени, и на различных его стадиях отраслевые режимы в некоторой степени сменяют или по крайней мере оттесняют друг друга. Разделять исследуемое правоотношение на отраслевые компоненты представляется малопродуктивным, однако необходимо учитывать, что за каждую стадию закупок в большей степени ответственна конкретная отрасль и свойственный ей юридический инструментарий.

Зарождение рассматриваемых отношений происходит на конституционном уровне, где собственно на основе возложенных на государство и муниципалитеты публичных функций в общем плане определяются потребности Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, государственных и муниципальных заказчиков в товарах, работах и услугах (государственные и муниципальные нужды). Их конкретизация, в том числе в виде целевых программ, и финансовое обеспечение происходят в рамках бюджетного процесса. Сложная и детально регламентированная процедура размещения заказа (определения поставщика) носит по сути административно-правовой характер <1>. И наконец, подписание (заключение) государственного или муниципального контракта, его последующее исполнение формально подчинены гражданско-правовому режиму.

--------------------------------

<1> См., например: Кудилинский М.Н. Указ. соч.

Представляется, что центральная и наиболее "проблемная" стадия государственных и муниципальных закупок - это размещение заказа (определение поставщика), регламентации которого посвящен основной объем норм Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", а также принятого взамен него Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Именно здесь начинается взаимодействие публичных и частных лиц, которое может привести либо к масштабным злоупотреблениям, либо к существенной экономии бюджетных средств и кардинальному повышению эффективности их расходования.

Размещение государственного и муниципального заказа (определение поставщика), в том числе в рамках пополнения состава публичного имущества, осуществляется в административно-процедурной форме. В пользу этого вывода свидетельствуют следующие обстоятельства:

- императивно установлен порядок размещения заказа (определения поставщика), который не может быть изменен соглашением сторон и весьма отдаленно напоминает гражданско-правовой институт заключения договора на торгах;

- размещение заказа представляет собой организационные отношения по выбору поставщика товаров, работ, услуг и определению наиболее выгодных условий удовлетворения публичных нужд;

- в процедурах размещения заказа (определения поставщика) всегда участвует орган или агент публичной власти;

- размещение заказа (определение поставщика) сопровождают контрольные мероприятия со стороны уполномоченных органов публичной администрации и прежде всего ФАС России;

- основным средством защиты субъективных прав участников административных процедур выступает жалоба;

- за нарушение установленных правил предусмотрена развитая система составов административных правонарушений, что подчеркивает публичный характер обязанностей участников размещению заказа.

Противники административно-правовой квалификации отношений по размещению государственного и муниципального заказа (определения поставщика) могут возразить, указав, что здесь отсутствует властное подчинение одной стороны другой, а размещение заказа может происходить без участия государственных и муниципальных органов, что не позволяет обнаружить два центральных и традиционно выделяемых в литературе признака административных правоотношений. С такими доводами согласиться нельзя.

Во-первых, характеристика административных правоотношений как отношений власти-подчинения - весьма распространенное заблуждение, которое не соответствует современным реалиям. Значительная часть отношений, которые складываются в сфере публичного администрирования, на сегодняшний день возникает по инициативе и в интересах частных лиц (предоставление государственных и муниципальных услуг, мер поддержки, содействие в реализации прав граждан и организаций) либо по обоюдной инициативе частных лиц и публичной администрации (так называемое государственно-частное партнерство), что не меняет сущности этих отношений - в них реализуются публичные функции.

Во-вторых, все чаще орган или должностное лицо публичной администрации не становится обязательным участником административного правоотношения, поскольку к выполнению публичных функций привлекаются агенты государственной и муниципальной власти: государственные корпорации, кредитные организации, государственные и муниципальные учреждения, частные организации и т.д. Определяющее значение здесь будет иметь то, по поводу чего складываются правоотношения - касаются они осуществления государственных или муниципальных функций (в том числе реализуемых через привлеченных агентов) или нет.

В рамках государственных и муниципальных закупок осуществляется удовлетворение публичных нужд, происходит пополнение состава государственного и муниципального имущества объектами, необходимыми для осуществления публичных функций, что обусловливает примат публичного (административного) законодательства в регулировании соответствующих отношений. В еще большей степени этот подход, на наш взгляд, прослеживается в недавно принятом Федеральном законе "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".