3.5. Особенности управления автономными учреждениями

Рассматриваемый тип публичных учреждений появился после вступления в силу Федерального закона "Об автономных учреждениях" и в значительной степени стал прообразом для конструирования юридической личности "обновленных" бюджетных учреждений в рамках реформы, начатой в 2010 г.

Соответственно, основные особенности, свойственные административно-правовому статусу бюджетных учреждений, вполне относимы и к автономным учреждениям. Прежде всего это касается неоднородности правового режима осуществления и финансирования деятельности автономных учреждений, а также юридического режима их имущества. По сути, за бюджетными учреждениями скрываются те же автономные учреждения, хотя и с меньшей степенью самостоятельности. Их главное и принципиальное сходство состоит в ограниченном бюджетном финансировании, которое обеспечивается в рамках выполнения государственного (муниципального) задания, объем которого, а следовательно, и размер субсидии, не гарантированы, что вынуждает учреждения изыскивать внебюджетные источники финансирования.

Вместе с тем правовое положение автономных учреждений и правовой режим их имущества имущества сохраняют определенные типовые отличия, обуславливающие, в свою очередь, и специфику управления рассматриваемыми организациями:

- автономные учреждения, в отличие от бюджетных (а равно и казенных), могут быть созданы в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами. Соответственно, за пределами таких сфер автономные учреждения образовываться не могут;

- учредители рассматриваемых организаций не устанавливают порядок определения платы для физических и юридических лиц за услуги (работы), относящиеся к основным видам деятельности автономного учреждения, оказываемые им сверх установленного задания <1>;

--------------------------------

<1> Таким образом, регулирование ценообразования осуществляется, во-первых, применительно к услугам (работам) в пределах государственных или муниципальных заданий и, во-вторых, в отношении "сопутствующих" услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг.

- автономное учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться только таким недвижимым и особо ценным движимым имуществом, которое закреплено за ним учредителем или приобретено учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества; остальным имуществом, в том числе недвижимым, учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом. Сообразно этому, отличается и перечень распорядительных актов учреждения, требующих согласования, в сравнении с бюджетными учреждениями;

- заметная часть управленческих полномочий переходит от учредителя в пользу наблюдательного совета автономного учреждения (включая согласование крупных сделок и сделок с заинтересованностью);

- анализируемые учреждения отвечают по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за учреждением собственником этого имущества или приобретенного учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения;

- требования, установленные для размещения заказов для государственных (муниципальных) нужд, не распространяются на автономные учреждения. Вместе с тем для них все же предусмотрен особый режим закупок, содержащий целый комплекс императивных требований <1>, однако значительно более "мягкий" в сравнении с правилами Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ, а равно Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ;

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" // СЗ РФ. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4571.

- автономные учреждения вправе открывать счета в кредитных организациях или лицевые счета, соответственно, в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов РФ и муниципальных образований.

Таким образом, за пределами основной деятельности, осуществляемой во исполнение государственных (муниципальных) заданий и (или) обязательств перед страховщиками, в полной мере реализуется принцип автономии учреждения от вышестоящего органа публичной администрации, что делает его схожим с субъектами предпринимательской деятельности со специальной правоспособностью <1>. Однако важно понимать, что даже в рамках самостоятельной деятельности автономные учреждения выполняют конкретные государственные и муниципальные функции на базе публичного имущества, хотя и на децентрализованной основе за счет внебюджетных источников финансирования. Целевой характер правоспособности автономного учреждения закрепляется в его уставе и не предполагает осуществление открытого перечня видов деятельности, а потому самостоятельная деятельность автономного учреждения хотя и связана с извлечением дохода, однако в качестве основной цели преследует выполнение публично значимых, некоммерческих функций.

--------------------------------

<1> А.А Кирилловых выдвигает гипотезу о сравнимости автономного учреждения с коммерческой организацией и наличии у него признаков общей правоспособности (Кирилловых А.А. Автономное учреждение как форма юридического лица в социальной сфере // Адвокат. 2007. N 4).

Несмотря на то что большинство управленческих полномочий в отношении автономных учреждений аналогичны полномочиям в отношении бюджетных учреждений, их реализация в ряде случаев не носит дискреционный характер, а связана предложениями, рекомендациями руководителя и наблюдательного совета учреждения (в частности, по вопросам о создании и ликвидации филиалов и представительств, совершении сделок и т.д.) <1>. Это позволяет сделать вывод, что управление автономными учреждениями основывается на методе субординации при активном использовании метода координации, сочетание которых обнаруживается при анализе положений Федерального закона "Об автономных учреждениях".

--------------------------------

<1> В.В. Залесский отмечает, что с предоставлением автономному учреждению значительных правомочий по участию в гражданском обороте Закон об автономных учреждениях приблизил правовое регулирование организации и деятельности учреждения к правовым конструкциям, свойственным хозяйственным обществам. На основе этого автор сопоставляет правомочия учредителя с компетенцией общего собрания акционерного общества и в системной взаимосвязи анализирует полномочия руководителя, наблюдательного совета и учредителя (Залесский В.В. Новое юридическое лицо (автономное учреждение) // Журнал российского права. 2007. N 4).

Наблюдательный совет автономного учреждения формируется из представителей учредителя, органа по управлению государственным имуществом, представителей общественности (ст. 10) и наделяется достаточно весомой компетенций (ст. 11). Данный орган ограничивает полномочия как учредителя, так и руководителя организации и призван быть дополнительным элементом в механизме управления. К примеру, утверждение плана финансово-хозяйственной деятельности учреждения в целом относится к компетенции руководителя (ч. 2 ст. 13) при предварительном рассмотрении плана и выдаче заключения по нему наблюдательным советом (п. 6 ч. 1, ч. 3 ст. 11).

Включение в состав наблюдательного совета представителей публичной администрации обеспечивает косвенное управление (участие в управлении) автономными учреждениями со стороны государства или муниципального образования. Однако на сегодня административно-правовой статус представителей государства в наблюдательном совете не закреплен, процедуры и критерии принятия ими решений не определены, а следовательно, их деятельность не отвечает признакам административно-процессуальной.

В сфере контроля за деятельностью рассматриваемых организаций также реализуется принцип их автономии от учредителя:

- отчеты о деятельности автономного учреждения и об использовании его имущества, об исполнении плана его финансово-хозяйственной деятельности, годовая бухгалтерская отчетность рассматриваются и утверждаются наблюдательным советом по представлению руководителя (п. 7 ч. 1, ч. 4 ст. 11 Закона);

- вопросы проведения аудита годовой бухгалтерской отчетности автономного учреждения и утверждения аудиторской организации рассматривает наблюдательный совет, решения которого являются обязательными для руководителя (п. 12 ч. 1, ч. 5 ст. 11 Закона);

- автономное учреждение ежегодно публикует в средствах массовой информации отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества в порядке, установленном Правительством РФ (ч. 10 ст. 2 Закона) <1>, а также обеспечивает открытость и доступность сведений, содержащихся в широком перечне ключевых документов (ч. ч. 13 - 14 ст. 2 Закона).

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 18 октября 2007 г. N 684 "Об утверждении Правил опубликования отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества" // СЗ РФ. 2007. N 44. Ст. 5362.

Изложенные положения законодательства не исключают применения в данной сфере общих норм о возможности контроля административных органов за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего бюджетному учреждению имущества, а также за использованием бюджетных средств и исполнением государственных заданий. Однако основные контрольные полномочия в отношении государственных автономных учреждений могут быть реализованы лишь через представителей государства в наблюдательном совете, деятельность которых находится вне рамок административно-процессуальной формы.