- •Публичная собственность а.В. Винницкий
- •Раздел I. Доктрина публичной собственности: от зарождения к современной модели комплексного правового регулирования
- •Глава 1. Развитие учений о публичной собственности
- •И публичных вещах: исторический и сравнительно-правовой аспекты
- •§ 1. Учение о публичных вещах в римском праве:
- •1.1. Понятие публичных вещей по римскому праву
- •1.2. Особенности правового режима публичных вещей
- •§ 2. Правовые системы, воспринявшие доктрину
- •2.1. Генезис и содержание доктрины
- •2.2. Распространение доктрины публичной собственности
- •§ 3. Правовые системы, отвергнувшие доктрину
- •3.1. Генезис и содержание доктрины
- •3.2. Распространение доктрины
- •§ 4. Учение о публичных вещах и публичной собственности
- •4.1. Публичные вещи в гражданском законодательстве
- •4.2. Зарождение доктрины публично-вещного права
- •Глава 2. Общие положения доктрины публичной собственности в современной россии
- •§ 1. Понятие публичной собственности
- •1.1. Многозначность категории "собственность":
- •1.2. Публичная форма собственности
- •§ 2. Субъективное право публичной собственности
- •2.1. Особенности возникновения, прекращения и осуществления
- •2.2. Особенности содержания права публичной собственности:
- •§ 3. Публичное имущество
- •3.1. Понятие публичного имущества и его критерии
- •3.2. Публичное имущество и концепция общенародного достояния
- •3.3. Недостаточность частноправовой классификации
- •3.4. Публично-правовая классификация
- •3.5. Перспективы расширения границ понятия
- •§ 4. Субъекты права публичной собственности
- •4.1. Ограничение правоспособности публичных образований
- •4.2. Публичные образования как собственники
- •§ 5. Правовой режим имущества публичных юридических лиц:
- •5.1. О понятии публичных юридических лиц
- •5.2. Особенности правового режима имущества
- •§ 6. Правовой режим объектов частной собственности
- •Глава 3. Система комплексного правового регулирования отношений публичной собственности с позиций российской доктрины
- •§ 1. Трехуровневая модель комплексного правового
- •§ 2. Конституционно-правовые основы отношений
- •§ 3. Взаимодействие гражданско-правовых
- •§ 4. Взаимодействие финансово-правовых
- •§ 5. Проблемы соотношения и взаимодействия норм земельного
- •§ 6. Проблемы соотношения и взаимодействия норм
- •Раздел II. Основы административно-правового регулирования отношений публичной собственности
- •Глава 4. Административно-имущественное право:
- •Постановка проблемы
- •§ 1. Понятие и предпосылки формирования
- •1.1. Понятие административно-имущественного права
- •1.2. Предмет административно-имущественного права
- •1.3. Функция административно-имущественного права
- •§ 2. Административно-имущественное право
- •§ 3. Источники административно-имущественного права
- •3.1. Общая характеристика источников
- •3.2. Проблемы совершенствования источников
- •§ 4. Структура административно-имущественного права
- •§ 5. Признаки отношений, регулируемых
- •§ 6. Процессуальный аспект
- •6.1. Административно-процессуальная деятельность
- •6.2. Проблемы формирования юридического процесса
- •Глава 5. Административные акты и договоры в отношении публичного имущества
- •§ 1. Административные акты в отношении публичного имущества
- •1.1. Юридическая квалификация административных актов
- •1.2. Правовой режим административных актов
- •1.3. Виды административных актов
- •§ 2. Договоры в отношении публичного имущества
- •2.1. Юридическая квалификация договоров в отношении
- •2.2. Правовой режим и виды договоров
- •2.3. Особенности оспаривания договоров
- •Глава 6. Планирование в отношении публичного имущества
- •§ 1. Система планирования в отношении
- •§ 2. Социально-экономическое прогнозирование и планирование
- •§ 3. Комплексное планирование
- •§ 4. Планирование приватизации и бюджетного инвестирования
- •§ 5. Планирование деятельности созданных
- •Глава 7. Формирование составов публичного имущества
- •§ 1. Составы публичного имущества:
- •1.1. Понятие составов публичного имущества
- •1.2. Целевое назначение объектов,
- •1.3. Достаточность объектов,
- •§ 2. Разграничение публичного имущества
- •§ 3. Перераспределение публичного имущества
- •3.1. Общая характеристика правового механизма
- •3.2. Проблема сроков перераспределения публичного имущества
- •3.3. Проблема перераспределения публичного имущества
- •3.4. Проблема перераспределения публичного имущества
- •3.5. Направления совершенствования правового механизма
- •§ 4. Отчуждение и перепрофилирование избыточного
- •4.1. Правовые механизмы отчуждения избыточного
- •4.2. Правовой механизм перепрофилирования избыточного
- •§ 5. Пополнение составов публичного имущества
- •5.1. Правовые механизмы государственных
- •5.2. Концессионный механизм пополнения
- •5.3. Правовые механизмы экспроприации
- •5.4. Инвестиционно-комбинированные механизмы
- •Глава 8. Управление сформированными составами публичного имущества: общая характеристика
- •§ 1. Понятие управления публичным имуществом
- •1.1. Критический анализ научных подходов
- •1.2. Содержание категории управления публичным имуществом
- •1.3. Управление публичным имуществом в системе
- •§ 2. Общие принципы управления публичным имуществом
- •2.1. Соблюдение целевого назначения публичного имущества
- •2.2. Эффективность управления публичным имуществом
- •2.3. Обеспечение равного доступа к публичному имуществу
- •2.4. Развитие открытых информационных систем
- •2.5. Соблюдение публично-правового режима
- •§ 3. Дифференциация управления публичным имуществом
- •§ 4. Субъекты управления публичным имуществом
- •4.1. Общая характеристика субъектов
- •4.2. Субъекты управления федеральным имуществом
- •4.3. Субъекты управления региональным имуществом
- •4.4. Субъекты управления муниципальным имуществом
- •Глава 9. Учет и контроль в отношении публичного имущества
- •§ 1. Учет публичного имущества
- •1.1. Понятие и значение учета публичного имущества
- •1.2. Особенности учета федерального имущества
- •1.3. Особенности учета регионального
- •§ 2. Контроль в отношении публичного имущества
- •2.1. Понятие и виды контроля
- •2.2. Особенности контроля
- •2.3. Особенности контроля за использованием
- •Раздел III. Дифференциация административно-правового регулирования отношений публичной собственности
- •Глава 10. Управление публичным имуществом,
- •Предназначенным для общего пользования
- •§ 1. Публичное имущество общего пользования
- •1.1. Понятие публичного имущества общего пользования
- •1.2. Виды публичного имущества общего пользования
- •1.3. Приобретение и прекращение статуса
- •§ 2. Субъекты правоотношений, связанных с управлением
- •2.1. Субъекты управления публичным имуществом
- •2.2. Субъекты общего пользования публичным имуществом
- •§ 3. Содержание правоотношений, связанных с управлением
- •3.1. Обязанности и правомочия субъектов управления
- •3.2. Права и обязанности субъектов общего пользования
- •§ 4. Проблема юридической природы права общего пользования
- •4.1. Право общего пользования как публично-вещное право
- •4.2. Соотношение права
- •§ 5. Проблема платности
- •§ 6. Особенности управления автодорогами общего пользования
- •6.1. Автодороги общего пользования
- •6.2. Субъекты правоотношений, связанных с управлением
- •6.3. Содержание правоотношений, связанных с управлением
- •6.4. Специфика правоотношений, связанных с управлением
- •Глава 11. Управление публичным имуществом, обеспечивающим индивидуальные экономические потребности
- •§ 1. Публичное имущество, обеспечивающее индивидуальные
- •§ 2. Субъекты правоотношений по поводу
- •2.1. Субъекты управления публичным имуществом
- •2.2. Претенденты в отношении публичного имущества,
- •§ 3. Предоставление публичного имущества, обеспечивающего
- •3.1. Содержание правоотношений
- •3.2. Административные процедуры предоставления
- •3.3. Конкурентный (общий) порядок
- •3.4. Преференциальный порядок
- •§ 4. Обеспечение надлежащего использования
- •4.1. Содержание и форма правоотношений по использованию
- •4.2. Правовой режим платы за пользование
- •4.3. Виды пользования предоставленным публичным имуществом
- •Глава 12. Управление публичным имуществом, обеспечивающим публично значимую деятельность органов власти и созданных ими организаций
- •§ 1. Публичное имущество, обеспечивающее
- •1.1. Направления публично значимой деятельности,
- •1.2. Публичное имущество,
- •1.3. Публичное имущество, обеспечивающее
- •1.4. Публичное имущество, обеспечивающее
- •§ 2. Субъекты правоотношений по поводу публичного
- •2.1. Субъекты, организующие публично значимую деятельность
- •2.2. Субъекты, осуществляющие публично значимую деятельность
- •2.3. Субъекты, в интересах которых осуществляется
- •§ 3. Управление публичными учреждениями
- •3.1. Общая характеристика юридической личности
- •3.2. Механизм управления публичными учреждениями
- •3.3. Особенности управления казенными учреждениями
- •3.4. Особенности управления бюджетными учреждениями
- •3.5. Особенности управления автономными учреждениями
- •§ 4. Управление публичными предприятиями
- •4.1. Общая характеристика юридической личности
- •4.2. Механизм управления публичными предприятиями
- •§ 5. Управление акциями,
- •5.1. Общая характеристика правового положения
- •5.2. Механизм управления находящимися
- •Раздел IV. Эрозия системы административно-правового регулирования отношений публичной собственности
- •Глава 13. Трансформация объектов федеральной собственности
- •В имущество публичных юридических лиц
- •§ 1. Феномен государственных корпораций и его влияние
- •1.1. Появление института государственных корпораций
- •1.2. Имущественные последствия создания
- •1.3. Оценка института государственных корпораций
- •1.4. Перспективы "легитимации" государственных корпораций
- •§ 2. Имущество государственных корпораций как объект
- •2.1. Дискуссия о природе вещных прав на имущество
- •2.2. Концепция разделенной собственности на имущество
- •2.3. Имущество государственных корпораций как объект
- •Глава 14. Правовое положение государственных корпораций как публичных юридических лиц
- •§ 1. Общая характеристика правового положения
- •1.1. Частноправовой статус государственных корпораций
- •1.2. Публично-правовой статус государственных корпораций
- •§ 2. Управление государственными корпорациями
- •2.1. Непосредственное управление государственными
- •2.2. Косвенное управление государственными корпорациями
- •2.3. Контроль за деятельностью государственных корпораций
- •§ 3. Спорные вопросы юридической личности
- •3.1. Государственная компания как разновидность
- •3.2. Государственная компания как субъект
- •§ 4. Спорные вопросы юридической личности государственных
- •4.1. Особенности юридической личности Фонда содействия
- •4.2. Особенности юридической личности Фонда
- •4.3. Особенности юридической личности Агентства
- •4.4. Особенности юридической личности Фонда "Сколково"
- •Глава 15. Механизм управления имуществом государственных корпораций
- •§ 1. Управление имуществом, находящимся в собственности
- •1.1. Децентрализация управления имуществом,
- •1.2. Порядок управления имуществом,
- •1.3. Особенности управления имуществом, принадлежащим
- •§ 2. "Административное управление" федеральным имуществом,
- •2.1. Особенности управления акциями, находящимися
- •2.2. Особенности управления подведомственными федеральными
- •2.3. Особенности управления подведомственными
- •2.4. Особенности управления иным федеральным имуществом
- •§ 3. Доверительное управление федеральным имуществом,
- •Библиография
- •1. Литература
- •1.1. Литература на русском языке
- •1.2. Литература на иностранных языках
- •2.1. Российские нормативные акты
- •2.2. Законопроекты Российской Федерации
- •2.3. Зарубежные нормативные акты
- •3. Судебно-арбитражная практика
§ 3. Публичное имущество
как объект права публичной собственности
3.1. Понятие публичного имущества и его критерии
В соответствии с господствующей в России доктриной публичное имущество отождествляется с объектами государственной и муниципальной собственности. Исторически имущество государства и имущество муниципалитетов (коммун, муниципий, общин) формировалось различными путями <1>, однако на сегодня эти категории объектов, по крайней мере в России, максимально сблизились и включены в единое правовое поле. В данном случае мы не ставим под сомнение самостоятельность местного самоуправления и обособленность его имущественной базы, а обосновываем, что с точки зрения методологии и правового режима вряд ли объекты муниципальной собственности отличаются от федеральной или региональной собственности существеннее, чем, скажем, объекты региональной собственности от федеральной. Другими словами, все эти отличия не нарушают качественного единства государственного и муниципального имущества в рамках универсальной категории "публичное имущество".
--------------------------------
<1> Говоря об истоках муниципальной собственности, мы прежде всего имеем в виду римское право. Н.П. Карадже-Искров пишет, что публичный характер общин изначально был для римлян не вполне ясен, и поэтому возникали сомнения в существовании общинных публичных вещей. Однако более поздние источники римского права не оставляют сомнений в принадлежности публичных вещей не только государству, но и общинам (Карадже-Искров Н.П. Публичные вещи. Вып. 1. С. 53 - 54, 59).
В.А. Краснокутский также отмечает, что имущество общин-городов (civitates), наряду с имуществом, принадлежащим римскому народу, на практике называлось res publicae (Римское частное право: Учебник. Абз. 1155).
Таким образом, при определении публичного имущества используется сугубо субъектный критерий, а термины "публичное имущество" и "объекты публичной собственности" трактуются в качестве синонимов. Схожий субъектный критерий может быть обнаружен в правовых системах и других стран на постсоветском пространстве, в ряде случаев с поправкой на отсутствие самостоятельной муниципальной собственности. Например, в Беларуси государственное имущество состоит из объектов республиканской собственности - собственности Республики Беларусь, а также объектов коммунальной собственности - собственности административно-территориальных единиц (п. 1 ст. 215 Гражданского кодекса Республики Беларусь 1998 г.) <1>. Аналогичным образом в Казахстане государственное имущество подразделяется на республиканское и коммунальное (ст. 2 Закона Республики Казахстан от 1 марта 2011 г. N 413-IV "О государственном имуществе") <2>. К данным группам объектов собственности зачастую применяется термин "публичное имущество".
--------------------------------
<1> Текст нормативного акта доступен на Национальном правовом интернет-портале Республики Беларусь: http://www.pravo.by.
<2> Текст нормативного акта доступен на официальном сайте ИС "Параграф": http://online.prg.kz/Document/Default.aspx?doc_id=30947363.
Однако субъектный критерий определения публичного имущества (объектов публичной собственности), господствующий в современной российской правовой системе, не является общепринятым в зарубежных правопорядка, не имеет он достаточной опоры и на исторические традиции. Напомним, что в подавляющем большинстве стран романо-германского права состав имущества, принадлежащего государству и другим лицам публичного права, признается неоднородным: среди него выделяются особые объекты публичного назначения, правовой режим которых регламентируется по преимуществу не гражданским, а публичным (административным) законодательством. Причем смысл обособления такого имущества заключается в его противопоставлении обыкновенным объектам частноправовой собственности, принадлежащим государству (и некоторым других лицам) и подчиненным гражданско-правовому порядку. Именно по отношению к указанному имуществу применяются термины "объекты публичной собственности" ("публичные домены") либо "публичные вещи":
- в римском праве публичные вещи (res publicae) обособлялись на основе субъектно-функционального критерия: принадлежали государству или общинам и предназначались для общественного использования. Этот подход после рецепции римского права был воспринят европейскими правопорядками, в том числе дореволюционной Россией, однако впоследствии существенно эволюционировал: функциональный критерий заметно расширился и в ряде государств приобрел самостоятельное значение <1>;
--------------------------------
<1> См. подробнее: § 1 гл. 1 настоящей работы.
- во Франции, Испании, других странах романского права публичные домены (domaine public), признаваемые объектом особой публичной собственности и противопоставленные объектам частноправовой собственности (domaine )), определяются также на основе субъектно-функционального критерия, охватывая не только имущество общего пользования, но и имущество, обеспечивающее нужды публичных служб. Некоторая специфика присутствует в законодательстве Италии, где с точки зрения юридического режима к объектам публичной собственности, выделяемым по субъектно-функциональному критерию, примыкает имущество частных лиц, предназначенное для публичного использования (i beni privati di interesse pubblico) <1>;
--------------------------------
<1> См. подробнее: § 2 гл. 1 настоящей работы.
- в современном германском праве публичные вещи ( Sachen) Sachen) определяются на основе только функционального критерия - служение общему благу, в связи с чем допускается их принадлежность частным лицам <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: § 3 гл. 1 настоящей работы.
Таким образом, субъектный критерий определения публичного имущества, утвердившийся в российской правовой системе, является весьма самобытным с точки зрения традиций романо-германского права. Тем более что к числу публичных собственников затруднительно причислять так называемые публичные юридические лица (как это имеет место, например, во Франции, Испании), поскольку в России соответствующий институт законодательно не закреплен.
Вместе с тем в последние годы все более отчетливо стал проявляться не только субъектный, но и функциональный критерий, однако не в том смысле, что в составе объектов собственности государства и муниципальных образований обособляется имущество публичного назначения (как это имеет место в странах континентальной правовой семьи), а в том, что за всеми объектами государственной и муниципальной собственности признается подобное назначение. Это связано с реализацией концепции административной реформы, в соответствии с которой Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования должны сохранять и управлять только такими объектами, которые обеспечивают государственные и муниципальные функции <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: § 1 гл. 7 настоящей работы.
В результате субъектный критерий как бы дополняется функциональным, исключая появление в собственности государства и муниципальных образований "частноправового" имущества, которое не предназначено для служения интересам общественной пользы и квалифицируется как "непрофильное". Данные процессы сопровождаются восполнением образовавшихся в 90-х годах минувшего столетия пробелов публично-правового регулирования отношений государственной и муниципальной собственности, наличие которых давало повод для того, чтобы сводить "публичность" имущества сугубо к Указанию на его обладателей.
В контексте подобных преобразований российский подход к определению публичного имущества нельзя воспринимать негативно лишь на том основании, что он не соответствует европейским традициям, основанным на дихотомии объектов собственности, принадлежащих государству и другим лицам публичного права, поскольку в значительной степени это именно следование традиции, результат постепенной эволюции учений о публичной собственности (публичных вещах) на Западе. Показательно, что в современной французской науке различие между domaine public и domaine подвергается серьезной критике, так как основной критерий для разграничения - наличие или отсутствие общественной пользы - достаточно спорен: в частном имуществе государства обнаруживаются серьезные публичные интересы, а в сферу отношений публичной собственности все сильнее проникают частные начала <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Auby J.-M., Bon P., Auby J.-B. Op. cit. P. 17 - 22, 169 - 186.
В любом случае вряд ли проходится ожидать, что российский законодатель изменит подход к проблеме, и государственное и муниципальное имущество будет разделено на публичное и непубличное (частное). Исходя из ч. 2 ст. 8 Конституции РФ с учетом толкования данной нормы КС РФ публичная собственность объединяет все государственное и муниципальное имущество и в этом смысле противопоставляется частной собственности - собственности граждан и юридических лиц.
Однако для целей сравнительно-правового анализа важно установить, каким образом соотносятся правовые режимы государственного и муниципального имущества в России и за рубежом. Представляется, что в юридической системе координат публичное имущество "по-российски" занимает некое промежуточное положение между объектами публичной и частной собственности в европейских правопорядках. При этом отдельные категории государственного и муниципального имущества в России (например, изъятые из оборота природные объекты) по своему правовому режиму в большей степени сближаются с классическими публичными доменами, другие, напротив, тяготеют к объектами частноправовой собственности государства (например, акции в хозяйственных обществах). Однако в целом в отечественном законодательстве используется методологически единый юридический инструментарий для регулирования отношений государственной и муниципальной собственности, а также во многом универсальный механизм управления соответствующим имуществом. Учитывая это, для дифференциации правового режима различных категорий публичного имущества необходимо руководствоваться иными критериями, которые опирались бы как на отечественные правовые традиции, так и на релевантный опыт зарубежных правопорядков.