5.2. Особенности правового режима имущества

публичных юридических лиц

Вопрос о праве собственности на имущество публичных юридических лиц, который ставится отдельными учеными в качестве центрального <1>, действительно имеет принципиальное значение и требует наиболее детального рассмотрения в рамках настоящей работы. Однако принимая во внимание, что этой проблеме будет посвящен отдельный раздел IV исследования, на данном этапе изложим лишь суть подхода к публичным юридическим лицам как субъектам права собственности на примере государственных корпораций и компаний как наиболее типичных проявлений нового института. Указанные организации признаются собственниками принадлежащего им имущества, а органы власти по общему правилу не вправе вмешиваться в их деятельность, что формально выводит соответствующую проблематику за рамки сферы отношений публичной собственности. Однако имущество данных организаций содержит (а точнее сохраняет) отдельные признаки публичного имущества.

--------------------------------

<1> Суханов Е.А. О Концепции развития законодательства о юридических лицах.

Во-первых, даже при первом приближении сложно не заметить некоторую искусственность и преувеличенность в имущественной и организационной обособленности корпораций и компаний от государства. За спиной госкорпорации всегда стоит Российская Федерация, и ни о каком переливании капитала в частный сектор говорить не приходится (если, конечно, не принимать во внимание возможность дальнейшего отчуждения имущества), а потому речь здесь может идти лишь о форме обособления значительной части публичного имущества и изменении (децентрализации) механизма управления им. Кроме того, необходимо иметь в виду, что некоторым из госкорпораций и госкомпаний федеральное имущество передается как в собственность, так и в управление ("Росатом", "Ростехнологии", "Автодор"), что усиливает их юридическую связь с государством.

В свете данного обстоятельства примечательно, что во Франции, Испании и некоторых иных странах, где закреплена доктрина domaine public, субъектами права публичной собственности признаются не только государство и муниципалитеты, но и иные лица публичного права <1>.

--------------------------------

<1> См.: Общий кодекс о праве собственности лиц публичного права Франции 2006 г.; Закон об имуществе публичной администрации Испании 2003 г.

Во-вторых, имущество государственных корпораций и компаний сохраняет целевой характер в рамках обеспечения публичных функций, осуществление которых государство им делегировало как специально созданным подконтрольным организациям. Другими словами, функции госкорпорации - это функции самого государства, осуществляемые особым субъектом права на децентрализованной основе. Наиболее явно это прослеживается у Агентства по страхованию вкладов, которое, в принципе, могло бы функционировать в качестве государственного органа (фонда). Вместе с тем у других госкорпораций целевой характер деятельности и имущества (например, "Ростехнологии") явно размыт.

В-третьих, специфику имеют не только основания возникновения и прекращения права собственности, но и использование имущества госкорпорациями, которое подчинено ряду специальных публично-правовых требований, видоизменяющих содержание права собственности по сравнению с классической цивилистической конструкцией (например, АСВ). Однако это опять же проявляется не у всех анализируемых субъектов права и в разной степени.

Таким образом, решение вопроса, относить ли госкорпорации к числу публичных собственников, а их имущество к категории публичного, зависит сугубо от избранной законодателем модели регулирования. Если порядок участия рассматриваемых организаций в имущественных правоотношениях максимально приблизить к правилам, установленным для публичных образований, то ответ, очевидно, будет положительным. В отсутствие такой регламентации обладателям публичного по своей социально-экономической природе имущества по большей части предоставляется частноправовой режим хозяйствования. На сегодня правовой режим имущества государственных корпораций занимает некое промежуточное положение между правовыми режимами объектов частной и публичной собственности, однако поскольку рассматриваемое имущество обременено общественно значимыми целями использования, предлагается применение к нему термина "объекты квазипубличной собственности".

Если вернуться к проблематике юридических лиц публичного права в целом, то их правовой статус как собственников во многом должен быть сопоставим или даже аналогичен правовому положению государства и муниципальных образований, поскольку в противном случае дискредитируется сам институт публичных юридических лиц. Законодательно установленный правовой режим имущества данных субъектов должен включать: (1) закрепление конкретного целевого назначения объектов собственности (использование для той или иной общезначимой цели); (2) ограничение состава имущества возложенными публичными функциями; (3) специальные механизмы возникновения и прекращения права собственности; (4) установление плановых показателей использования имущества, в том числе эффективности; (5) публично-правовой режим осуществления права собственности, ограничивающий свободу собственника.

Подобный подход к децентрализации управления публичным имуществом (путем его передачи госкорпорациям и другим аналогичным субъектам), по-видимому, исключил бы сомнения в публичной форме собственности. Изложенный подход применим и к негосударственным публичным организациям, которые в определенном смысле представляют собой форму централизации управления частным имуществом и финансами в общественно значимых целях, что качественно меняет правовой режим соответствующих объектов (например, компенсационные фонды СРО). В такой интерпретации право собственности всех юридических лиц публичного права приобретает производный характер от права государственной, муниципальной или частной собственности, что оправдывает специальные механизмы его возникновения, обратной трансформации (в изначальную форму собственности) и осуществления в рамках выполнения возложенной на организацию публичной функции.

Признаем, что еще более дискуссионным является вопрос о правовом режиме финансов и другого имущества Банка России, государственных внебюджетных фондов, государственных академий наук. Представляется, что формальное сохранение права федеральной собственности на находящееся у них в управлении имущество - это в большей степени дань традициям и политике, нежели реальное отражение экономико-правовых процессов и явлений, поскольку правомочия собственника реализуются указанными публичными юридическими лицами на автономной (децентрализованной) основе.

В целом вышеприведенные обстоятельства требуют несколько иначе взглянуть на категорию субъектов права публичной собственности, которая в России традиционно сводилась лишь к государству и муниципальным образованиям. В этом же ряду вполне могут стоять госкорпорации и некоторые другие особые организации, полностью подконтрольные публичным образованиям и обеспечивающие выполнение части их функций. Представляется, что нет принципиальных преград и для признания публичного характера права собственности негосударственных самоуправляемых и саморегулируемых организаций с обязательным членством. Однако непременными условиями для расширения субъектного состава права публичной собственности должны явиться: во-первых, легитимация в законодательстве института публичных юридических лиц и, во-вторых, распространение системы публично-правового регулирования на отношения собственности с участием названных субъектов.