4.2. Публичные образования как собственники

и субъекты публичной власти:

проблемы соотношения и разграничения статусов

Особенность государства и муниципалитетов состоит в том, что названные субъекты при осуществлении своих вещных прав выступают не только как собственники, но и как политико-властные субъекты. Другими словами, публично-правовые образования совмещают в своих руках публичную власть и власть собственника. Эта специфика давно отмечена в научной литературе по исследуемой теме <1>, однако ее проявления требуют пояснений и некоторых уточнений. На наш взгляд, механизм публичной власти используется государством и муниципальными образованиями при реализации правомочий и исполнении обязанностей собственника следующим образом.

--------------------------------

<1> См., в частности: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. С. 317 - 322; Государственное управление социалистической общенародной собственностью (административно-правовой аспект проблемы) / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 1983. С. 12 - 16, 37 - 41 и др.; Егоров Н.Д. Гражданско-правовое регулирование общественных отношений: единство и дифференциация. Л., 1988. С. 45; Генкин Д.М. Право собственности в СССР. С. 72, 80; Толстой Ю.К. Понятие права собственности // Проблемы гражданского и административного права / Под ред. Б.Б. Черепахина, О.С. Иоффе, Ю.К. Толстого. Л., 1962. С. 209 - 210; Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. СПб., 2002. С. 177 - 178 и др.

Во-первых, публично-правовые образования (прежде всего через представительные органы) в дополнение к общему гражданско-правовому режиму, распространяющемуся на все формы собственности (с учетом особенностей, присущих государственной и муниципальной собственности в целом) <1> на нормативном уровне устанавливают особые цели и порядок осуществления права публичной собственности в отношении принадлежащего им имущества: возлагают на административные органы реализацию правомочий и исполнение обязанностей собственника; закрепляют основания и процедуры принятия административных актов и заключения договоров и т.д. Сказанное как раз и свидетельствует об использовании политической власти. По справедливому и точному замечанию Н.Д. Егорова, свойство государства как носителя политической власти проявляется именно тогда, когда оно устанавливает нормы права <2>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: § 1 гл. 3 работы.

<2> Егоров Н.Д. Указ. соч. С. 45. В литературе по теории государства и права, а также по конституционному праву общепризнано, что нормотворчество относится к основным правовым формам осуществления публичной власти (см., например: Чиркин В.Е. Публичная власть. М., 2005. С. 142 - 143).

Во-вторых, следуя нормам, закрепляющим цели и порядок реализации правомочий и исполнения обязанностей собственника, уполномоченные органы власти в рамках своей компетенции (а это уже не представительные, а прежде всего исполнительно-распорядительные органы) осуществляют одно из направлений правоприменительной деятельности - управление публичным имуществом. Дело в том, что публичное образование и как субъект политической власти, и как собственник во всех своих проявлениях действует через свои органы, которые наделяются определенным объемом компетенции, носящей ярко выраженный юридически-властный характер, независимо от конкретной сферы их практического функционирования <1>. Таким образом, правоприменительная деятельность органов публичного образования, в том числе направленная на реализацию правомочий и исполнение обязанностей собственника, всегда является административной и урегулирована прежде всего нормами административного права.

--------------------------------

<1> Государственное управление социалистической общенародной собственностью (административно-правовой аспект проблемы) / Под ред. Ю.М. Козлова. С. 60 - 61. Дополнительно Ю.М. Козлов обращает внимание на то, что процесс реализации государством правомочий собственника неотделим от осуществления им же функций государственного управления всеми важнейшими сферами общественной жизни (там же. С. 34).

В-третьих, и это принципиально важно с точки зрения методологии исследования, акцент необходимо делать не только на формах проявления публичной власти, но и на материально-правовой стороне вопроса - содержании деятельности, которая составляет прерогативы публичной власти. Другими словами, властность должна пониматься не только и не столько как форма деятельности, основанная на игнорировании и (или) подавлении воли третьих лиц, а как совокупность предусмотренных законом функций, которые обязана выполнять публичная власть. Отсюда следует вывод о совмещении у публично-территориальных образований статуса собственника имущества и статуса субъекта публичной власти, призванного обеспечить возложенные на него государственные (муниципальные) функции.

Описанное сочетание статусов у публично-территориальных образований отмечается и арбитражными судами при разрешении споров, связанных с приватизацией публичного имущества. Так, Президиум ВАС РФ при рассмотрении конкретного дела пришел к выводу, что комитет по управлению государственным имуществом, совершая сделку по передаче зданий общежитий в уставный капитал общества, действовал не в соответствии с волей государства (собственника), выраженной в законодательных актах о приватизации, в связи с чем нет препятствий для истребования имущества, установленных ст. 302 ГК РФ <1>. Аналогичная правовая позиция неоднократно высказывалась и при разрешении споров на уровне федеральных арбитражных судов округов <2>.

--------------------------------

<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 20 августа 2002 г. N 4466/02 // Вестник ВАС РФ. 2002. N 12.

<2> См., например: Постановления ФАС Уральского округа от 16 июня 2003 г. N Ф09-1483/03-ГК, ФАС Дальневосточного округа от 9 декабря 2003 г. N Ф03-А04/03-1/3077, ФАС Северо-Западного округа от 14 октября 2004 г. по делу N А56-34591/03, ФАС Восточно-Сибирского округа от 18 июня 2003 г. по делу N А33-10144/01-С2-Ф02-1769/03-С2 // СПС "КонсультантПлюс".

Весьма ярко особенности правосубъектности государства и муниципальных образований проявляются и при оценке последствий нарушения нормативных актов, закрепляющих волю публично-правовых образований относительно определенных способов и процедур распоряжения имуществом. Судебная практика подтверждает, что воля публично-территориальных образований относительно определенных целей, способов и процедур распоряжения принадлежащим им имуществом может формироваться и закрепляться в общеобязательных правовых нормах различного уровня. А поскольку гражданское законодательство находится в исключительном федеральном ведении, мы имеем дело с особой, административно-правовой сферой регулирования, в рамках которой императивно устанавливается правовой режим публичного имущества <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: § 2 гл. 5 работы.