4.2. Правовой режим платы за пользование

предоставленным публичным имуществом:

некоторые дискуссионные вопросы

Форма правоотношений по поводу использования предоставленного публичного имущества влияет в том числе на юридический режим соответствующей платы в случае, если закон предусматривает пользование на возмездных началах.

В рамках договорных конструкций платежи за пользование, как правило, признаются гражданско-правовыми. Однако это вовсе не означает свободу в установлении цены договора. По общему правилу во исполнение ст. 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции" применяется рыночный механизм ценообразования: размер арендной платы устанавливается по результатам конкурса или аукциона. Однако, как мы указывали выше, данная норма имеет широкий перечень исключений и, кроме того, в принципе не охватывает природные ресурсы. В этих случаях законодатель зачастую распространяет на отношения по возмездному использованию отдельных категорий публичного имущества систему государственного регулирования цен (ст. 424 ГК РФ). К примеру, в централизованном порядке утверждены ставки арендной платы за лесные участки <1>, платы за пользование водными объектами по договору <2>. Альтернативные механизмы определения арендной платы установлены в отношении находящихся в федеральной собственности земельных участков: (1) исходя из кадастровой стоимости; (2) по результатам конкурса или аукциона на право заключения договора аренды; (3) в соответствии со ставками, утвержденными Минэкономразвития России; (4) на основании рыночной оценки земельного участка, умноженной на ставку рефинансирования Банка России <3>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 22 мая 2007 г. N 310 "О ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности" // СЗ РФ. 2007. N 23. Ст. 2787.

<2> См.: Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 876 "О ставках платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности" // СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 2). Ст. 324; Постановление Правительства РФ от 14 декабря 2006 г. N 764 "Об утверждении Правил расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности" // СЗ РФ. 2006. N 51. Ст. 5467.

<3> См.: Постановление Правительства РФ от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3821.

Представляется, что централизованно регулируемые платежи по договору за пользование публичным имуществом нельзя признать подлинно гражданско-правовыми. Формально являясь договорными (частноправовыми), они по своему характеру приближаются к фискальным взиманиям, в том числе к так называемым рентным налогам (водному налогу, налогу на добычу полезных ископаемых) <1> или сборам (сборы за пользование объектами животного мира, за пользование объектами водных биологических ресурсов) <2>, которые получили широкое распространение в сфере природопользования.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Винницкий Д.В. Налоги и сборы. Понятие. Юридические признаки. Генезис. М., 2002. С. 57 - 62.

<2> См.: гл. 25.1 НК РФ, Определение КС РФ от 8 февраля 2001 г. N 14-О // СПС "КонсультантПлюс".

Особой спецификой отличается система платежей при пользовании недрами, которая включает: (1) разовые платежи за пользование недрами; (2) регулярные платежи за пользование недрами; (3) сбор за участие в конкурсе (аукционе); (4) налог на добычу полезных ископаемых; (5) специальный налоговый режим, применяемый при выполнении соглашений о разделе продукции <1>. Причем обоснованность установления подобной системы платежей и юридическая квалификация отдельных входящих в нее компонентов вызывают дискуссии в науке <2>.

--------------------------------

<1> См.: ст. ст. 39 - 43 Закона РФ "О недрах", гл. 26.4 НК РФ.

<2> См., например: Клюкин Б.Д. Указ. соч. С. 191 - 202; Суткевич Е.А. Особенности правовой природы разовых и регулярных платежей за пользование недрами в системе платежей при пользовании недрами по законодательству Российской Федерации // Финансовое право. 2011. N 2.

По-видимому, законодатель, обладая широкой дискрецией в области правового регулирования, может избирать применительно к анализируемой сфере отношений форму как гражданско-правовых (арендная плата), так и публично-правовых платежей (налог, сбор, особые фискальные взимания). Причем граница между указанными формами достаточно подвижна, о чем свидетельствует, к примеру, замена водного налога, установленного гл. 25.2 НК РФ, на регулируемые платежи по договору водопользования <1>. В то же время в законодательстве сохранена юридическая конструкция платы за загрязнение окружающей природной среды, в том числе за сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты <2>, который признается отдельным видом водопользования, осуществляемым на основании административного акта о предоставлении водного объекта в пользование <3>. Конституционный Суд РФ, как известно, квалифицировал данные экологические платежи в качестве обязательного фискального сбора <4>.

--------------------------------

<1> См.: Петрова Т.В. Плата за пользование водными объектами в новом Водном кодексе РФ // Экологическое право. 2006. N 6.

<2> См.: Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" // РГ. 1992. 16 сент.

<3> См.: п. 2 ч. 2 ст. 11 Водного кодекса РФ.

<4> См.: Постановление КС РФ от 14 мая 2009 г. N 8-П // СЗ РФ. 2009. N 22. Ст. 2752; Определение КС РФ от 10 декабря 2002 г. N 284-О // СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. 2). Ст. 5290.

Таким образом, существующая в настоящее время система платежей за пользование предоставленным публичным имуществом достаточно противоречива, а законодательные изменения в этой сфере, к сожалению, не опираются на единую научную концепцию. Подобное положение дел, на наш взгляд, является следствием отсутствия общепринятой доктрины публичной собственности и четких юридических конструкций, применяемых при передаче государственного и муниципального имущества в пользование. В частности, в условиях неурегулированности правового режима административных договоров вряд ли возможно предложить бесспорную юридическую квалификацию платежей по нему. Поэтому в первостепенном порядке необходимо создать и внедрить стройную систему специального регулирования отношений публичной собственности, на базе которой решить второстепенные вопросы о формах платы за пользование государственным и муниципальным имуществом. Отметим также, что данная проблематика представляет собой самостоятельный обширный предмет исследования, который в значительной степени относится к финансово-правовой науке.