1.3. Управление публичным имуществом в системе

функций публичной администрации

Отдельные действия публичного собственника, объединенные в целенаправленную деятельность, придают управлению государственным и муниципальным имуществом новое звучание - оно предстает в виде отдельного направления публичной деятельности, т.е. функции государства и муниципальных образований.

В литературе управление государственным имуществом предлагается рассматривать с позиции специализированной экономической функции государства <1>. Не вызывает сомнений то, что управление публичным имуществом реализуется в рамках общей экономической функции государства, поскольку собственность является ядром экономических отношений любого общества <2>. Вместе с тем С.В. Калашников справедливо отмечает, что экономическая функция, будучи базовой для государства, при рассмотрении функциональной модели государства, как правило, выступает не в чистом виде, а внутри других функций, в частности социальных. Таким образом, экономические по своей сути задачи облекаются в форму социальных целей, происходит слияние экономических и социальных функций <3>. И действительно, при предоставлении каких-либо социальных благ (возможность использования публичного имущества гражданами, удовлетворение за счет этого социальных потребностей) государство выполняет социальную функцию и достигает определенного социального результата посредством экономической функции. Не менее значимым может быть слияние экономических и политических функций государства, поскольку объекты публичной собственности являются материальной основой существования и деятельности органов власти.

--------------------------------

<1> Талапина Э.В. Управление государственной собственностью. С. 55, 66 - 97. В указанной монографии автор последовательно развивает предложенную концепцию, основанную на широком (экономико-кибернетическом) подходе, в рамках которого "организация управления государственной собственностью... представляет собой сложную совокупность действий государства, как-то: определение государственной политики в области государственной собственности; образование институциональной основы управления (учреждение органов исполнительной власти и наделение их компетенцией), учреждение субъектов, осуществляющих непосредственное владение государственной собственностью; учет объектов государственной собственности; распределение объектов государственной собственности между субъектами; осуществление непосредственного управления (приватизация, разграничение государственной собственности, национализация, гражданско-правовые сделки, банкротство и пр.)" (выделено мной. - А.В.) (там же. С. 85 - 95).

Э.В. Талапина выделяет целый ряд форм управления государственной собственностью: (1) преобразующие (трансформирующие): разграничение государственной собственности, приватизация, национализация, гражданско-правовые сделки с государственным имуществом; (2) текущие (оперативные): управление государственными предприятиями, землей, акциями и т.п. (там же. С. 97 - 114, 188 - 277).

<2> На это, в частности, указывает Ю.М. Козлов в исследовании, специально посвященном рассматриваемой теме (Государственное управление социалистической общенародной собственностью (административно-правовой аспект проблемы) / Под ред. Ю.М. Козлова. С. 35, 61 - 62).

<3> Калашников С.В. Функциональная теория социального государства. М., 2002. С. 25.

Дело в том, что после ликвидации монополии государственной собственности на средства производства, утраты государством задач по осуществлению производственной деятельности и руководству экономикой страны управление публичным имуществом не преследует в подлинном виде экономических целей, а выступает материальной (имущественной) основой выполнения иных публичных функций: социальной, политической, экологической, обороны страны, обеспечения безопасности и т.п. Именно этим объясняется тот феномен, что управление публичным имуществом мы обнаруживаем практически во всех сферах общественно-политической жизни, где осуществляется государственное или муниципальное управление. Нормы, связанные с управлением публичным имуществом, обнаруживаются, пожалуй, в большинстве подразделов особенной части административного права (управление в сфере образования, науки, здравоохранения и т.д.).

В то же время все функции государства распределяются между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти. Основная функция исполнительной власти - правоприменение, т.е. исполнение Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ <1>. Принцип разделения властей не закреплен применительно к местному самоуправлению, однако и здесь существует разграничение между органами местного самоуправления, прежде всего представительными и исполнительно-распорядительными. Поэтому управление публичным имуществом следует отнести к функциям именно публичной администрации. Роль законодательных (представительных) органов власти по общему правилу должна заключаться в установлении нормативной основы управления: закреплении его целей и параметров, публичных интересов, которые должны быть обеспечены государственным и муниципальным имуществом, определении порядка управления. Достижение публичных интересов, фактическое имущественное обеспечение функций государства и местного самоуправления посредством осуществления правомочий и исполнения обязанностей собственника должны относиться к задачам исполнительных органов, обеспечивающих претворение в жизнь нормативных предписаний (правоприменение).

--------------------------------

<1> Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 53.

К этому же результату мы придем и используя сугубо методологический путь. Как известно, понятия "управление", "государственное управление", "муниципальное управление" имеют чрезвычайно широкое содержание и общенаучное значение. Государственное управление - это научно обоснованное, непрерывное, властное воздействие государства на общественную систему в целом <1>. Данная категория, сформированная в рамках науки управления, как мы уже отмечали, не может быть механически перенесена в юриспруденцию для характеристики тех или иных правовых феноменов. Это приводит нас к необходимости присоединиться к точке зрения тех авторов, которые выделяют специально-юридическое значение управления.

--------------------------------

<1> Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. М., 1980. С. 24.

В специально-юридическом (административно-правовом) значении под государственным управлением в исследованиях советского периода понималась исполнительно-распорядительная деятельность определенных органов государства (как правило, органов государственного управления) <1>. В современной литературе после реализации принципа разделения властей понятие государственного управления уточнено и раскрывается через государственную деятельность, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть; государственное управление представляет собой одну из форм деятельности государства, состоящую в практической организации его функций на основе и во исполнение законов <2>.

--------------------------------

<1> Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 12 - 13; Власов В.А., Студеникин С.С. Советское административное право. М., 1959. С. 8; Волков Н.А. О понятии исполнительной и распорядительной деятельности органов Советского государства // Вопросы государства и права. Казань, 1959. С. 26.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник Н.И. Матузова, А.В. Малько "Теория государства и права" включен в информационный банк согласно публикации - М.: Юристъ, 2004.

<2> Петров Г.И. Советское административное право. Л., 1960. С. 6. Понятие управления (управленческой деятельности) как одной из форм осуществления функций государства достаточно детально разработано в правовой литературе (Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. С. 75).

Таким образом, управление государственным и муниципальным имуществом направлено на материальное обеспечение публичных функций государства, относится к сфере функционирования исполнительных органов с учетом того, что общие функции исполнительной власти отражаются в функциях (направлениях деятельности) отдельных органов публичной администрации в масштабе их компетенции, прав и обязанностей <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник Н.И. Матузова, А.В. Малько "Теория государства и права" включен в информационный банк согласно публикации - М.: Юристъ, 2004.

<1> Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 38; Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. С. 62.

Думается, приведенные рассуждения служат достаточным объяснением того обстоятельства, что Указ Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (подп. "г" п. 2) управление государственным имуществом закрепил в качестве одной из основных функций федеральных органов исполнительной власти, а Конституция РФ (подп. "г" п. 1 ст. 114) и Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" (ст. 14) управление федеральной государственной собственностью называют элементом компетенции высшего органа исполнительной власти. Аналогичным образом управление и распоряжение региональной собственностью отнесено к компетенции высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (подп. "г" п. 2 ст. 21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ). Близкая концепция реализована и на уровне местного самоуправления.

Таким образом, функция управления публичным имуществом с учетом определенных изъятий возложена на государственные и муниципальные исполнительные органы, осуществляющие реализацию правомочий и исполнение обязанностей публичного собственника в форме правоприменительной деятельности. При этом управление государственным и муниципальным имуществом сопутствует всем иным функциям исполнительных органов, поскольку их выполнение обеспечивается публичным имуществом. Вышесказанное предопределяет принадлежность основного массива норм, регулирующих управление объектами государственной и муниципальной собственностью, к административному праву, поскольку именно эта отрасль призвана регламентировать деятельность субъектов публичной администрации <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Бахрах Д.Н. О предмете административного права России // Государство и право. 2003. N 10. С. 31 - 38.