1.2. Содержание категории управления публичным имуществом

Проведенный выше критический анализ различных точек зрения на управление публичным имуществом показал, что все они в той или иной степени не лишены недостатков. Поэтому нами предлагается собственная трактовка исследуемой категории.

Во-первых, в качестве объекта управления публичным имуществом следует рассматривать сугубо объекты государственной и муниципальной собственности, но не субъективные права собственности или общественные отношения собственности. В связи с этим в рамках повышения юридической техники предлагается отказаться от законодательного употребления терминов "управление государственной собственностью", "управление муниципальной собственностью" ввиду многозначности термина "собственность", создающей предпосылки для появления методологически необоснованных норм права, правоприменительных решений и научных исследований. В свете данных обстоятельств необходимо поддержать подход, заложенный в Указе Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", где речь идет именно об управлении государственным имуществом. Этот же подход мы видим в большинстве позднее принятых федеральных законов <1>, в отличие от ранее изданных, в которых по-прежнему сохраняется фраза "управление государственной собственностью" <2>.

--------------------------------

<1> См.: ст. 30 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 46. Ст. 5557; ст. 4 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6078.

<2> См.: ст. 14 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"; ст. 18 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации"; ст. ст. 20 - 21 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" // СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1177.

Во-вторых, термин "управление публичным имуществом" означает не сами правомочия (обязанности) публичного собственника, а их осуществление (исполнение). Другими словами, управление не предстает в статичном виде, а характеризуется динамикой - это совершение фактических дозволенных или предписанных действий компетентным органом, уполномоченным публичным собственником. Таким образом, субъектом управления государственным и муниципальным имуществом как целенаправленной деятельности следует называть не самого собственника, а уполномоченный им орган власти.

В-третьих, управление публичным имуществом приобретает значение особой целенаправленной деятельности применительно к сформированным составам публичного имущества, обеспечивающим выполнение государственных и муниципальных функций. Управление публичным имуществом не охватывает реализацию правомочий и исполнение обязанностей публичного собственника, которые связаны с формированием состава необходимого и достаточного публичного имущества (разграничение, перераспределение, отчуждение, перепрофилирование, пополнение). Другими словами, формирование состава публичного имущества предшествует управлению им, выступает его предпосылкой.

В-четвертых, правомочия собственника обладают разным "удельным весом" в объеме понятия управления публичным имуществом. Управление - это прежде всего осуществление правомочия распоряжения, оно отражает динамику отношений собственности. Реализации полномочий владения и пользования (в их классическом понимании) в чистом виде мы практически не наблюдаем со стороны публичного собственника в лице его компетентных органов. Целевой характер государственного и муниципального имущества обусловливает его непрерывное использование (эксплуатацию), которое в подавляющем большинстве случаев осуществляется специально созданными государством или муниципалитетом организациями, частными лицами, которыми передано публичное имущество, либо же в принципе неопределенным кругом лиц (применительно к публичному имуществу общего пользования).

Надо отметить, что в литературе советского периода была популярна точка зрения, что владение представляет собой осуществление государством-собственником соответствующих действий по обеспечению учета государственного имущества, определению правил и порядка хранения этого имущества, контролю за законностью его использования <1>. Такого подхода придерживаются и некоторые современные авторы <2>. В других работах подобного вывода не содержится, однако вопросы учета и контроля непременно рассматриваются в рамках управления объектами публичной собственности <3>. На наш взгляд, проведение учета государственного и муниципального имущества, контроль за его использованием не укладываются не только в правомочия, но и в обязанности публичного собственника, опираясь, как правило, на суверенные властные полномочия (Счетная палата РФ, органы прокуратуры).

--------------------------------

<1> См., например: Корнеев С.М. Указ. соч. С. 131 - 132; Государственное управление социалистической общенародной собственностью (административно-правовой аспект проблемы) / Под ред. Ю.М. Козлова. С. 32.

<2> Ершова И.В. Правовой режим государственного имущества в хозяйственном обороте: теоретические основы и пути совершенствования: Дис. ... д-ра юрид. наук. С. 173.

<3> См., например: Талапина Э.В. Управление государственной собственностью. С. 97 - 114; Матненко А.С. Указ. соч. С. 93, 110.

Весьма затруднительно и привести примеры непосредственного осуществления публичным собственником правомочия пользования. К примеру, И.В. Ершова пишет, что правомочие пользования реализуется государством-собственником через такие управленческие действия, как определение целей, назначения, эффективности использования имущества, выдача в некоторых случаях обязательных заданий или определение показателей, которых тот или иной субъект, за которым закреплено государственное имущество, обязан достичь; таким образом, государство как собственник осуществляет организацию использования государственного имущества <1>. Представляется, что в перечисленных примерах речь идет не о пользовании объектами собственности, а именно об организации их использования, которое производится в контексте реализации правомочия распоряжения.

--------------------------------

<1> Ершова И.В. Правовой режим государственного имущества в хозяйственном обороте: теоретические основы и пути совершенствования: Дис. ... д-ра юрид. наук. С. 173.

В-пятых, управление публичным имуществом охватывает не только реализацию правомочия, но и выполнение обязанностей собственника. Категория управления в исследованиях практически всех авторов претендует на то, чтобы включить все фактические действия публичного собственника (уполномоченного им органа власти). Однако его поведение затруднительно объяснить с позиции сугубо правомочий. Признаем, что предоставление органом власти в собственность гражданину квартиры в рамках бесплатной приватизации жилья укладывается в понятие "управление", равно как и передача земельного участка в аренду собственнику объекта недвижимости. Подобные действия представляют собой распоряжение имуществом, однако их совершение компетентным органом власти продиктовано отнюдь не субъективным правом, реализация которого основана на усмотрении (мерой возможного поведения), а юридической обязанностью публичного собственника совершить предписанные законом распорядительные действия при возникновении к тому оснований (мерой должного поведения). Сложно отрицать и то, что категория управления охватывает, к примеру, обязанность публичного собственника обеспечить содержание автодороги общего пользования и ее ремонт.

Таким образом, категория управления государственным и муниципальным имуществом с содержательной точки зрения включает на паритетных началах не только правомочия, но и обязанности публичного собственника. В противном случае перед нами однобокая характеристика анализируемого явления; к примеру, конструируя компетенцию органа публичной администрации, придется указывать, что он осуществляет управление государственным имуществом в определенной сфере, а также исполняет в отношении него обязанности собственника. Очевидно, такие обязанности должны охватываться категорией управления, поскольку доктрина и правоприменительная практика нуждаются в выработке универсальной категории.

Тесная, неразрывная связь правомочий и обязанностей публичного собственника (см. § 2 гл. 2 работы) является предпосылкой для их объединения в рамках категории управления публичным имуществом: и правомочия, и обязанности публичного собственника реализуются (исполняются) органами власти посредством механизма управления в единой административно-процедурной форме. Надо сказать, что для публичного права характерен "сплав" прав и обязанностей в единую категорию "правообязанности" - "полномочия": в большинстве случаев компетентный орган власти не только вправе, но и обязан совершить определенные действия.

Управление публичным имуществом может различным образом соотносится с входящими в него правомочиями и обязанностями:

- действия (решения, сделки) публичного собственника в большей степени основываются на правомочии (например, закрепить имущество за унитарным предприятием или учреждением). В данном случае речь идет об определенной дискреции, ограниченной необходимостью соблюдения общих обязанностей (сохранять необходимый состав публичного имущества, обеспечивать его целевое назначение, соблюдать установленные процедуры распоряжения и т.д.);

- объем полномочия сужается до исполнения возложенной юридической обязанности (к примеру, предоставление в аренду земельного участка, занятого объектом недвижимости);

- действия (решения) публичного собственника производятся во исполнение обязанностей (например, привлечение специализированной организации для ремонта автодороги).

Таким образом, в рамках категории управления публичным имуществом происходит определенная трансформация прав и обязанностей публичного собственника в полномочия административного органа. В результате управление публичным имуществом может быть представлено в виде совокупности полномочий (правообязанностей), которые распределяются в рамках системы органов соответствующего публичного образования.

Соединение правомочий публичного собственника с его обязанностями в рамках категории управления имуществом имеет фундаментальное значение, поскольку видоизменяет цивилистическую конструкцию права собственности, основанную на свободе усмотрения, систематизирует и направляет все действия публичного собственника в интересах общего блага. Это ключевое обстоятельство, относящееся к материально-правовой сфере, вызывает не менее важные последствия процессуально-правового характера: реализация правомочий и исполнение обязанностей публичным собственником требует их процедурного упорядочения, что становится предпосылкой для формирования процедурно-процессуальной формы управления публичным имуществом.

В-шестых, управление публичным имуществом осуществляется в процедурно-процессуальной форме, а основным инструментом реализации полномочий административных органов является правоприменительный акт. Непосредственное осуществление (исполнение) прав и обязанностей публичного собственника производится на основе разработанных программ и планов путем применения уполномоченными органами публичной администрации материальных норм о способах и основаниях распоряжения государственным и муниципальным имуществом, направлениях и целях его использования, которые установлены действующим законодательств, и т.п. В результате такого применения издается индивидуальный административный акт, который влечет возникновение имущественных последствий в отношении конкретных объектов публичной собственности и имеет самодостаточное значение либо выступает основанием для заключения на его основе договора.

Таким образом, управление публичным имуществом необходимо определить как деятельность органов публичной администрации по реализации посредством издания административных актов и заключения договоров предоставленных ей полномочий, направленных на осуществление прав и исполнение обязанностей публичного собственника в целях выполнения государственных и муниципальных функций.