3.3. Проблема перераспределения публичного имущества

без согласия передающей стороны

Другой не менее серьезной проблемой являются неоднозначная позиция законодателя и принципиальная позиция КС РФ, которая впервые была выражена в основополагающем Постановлении от 30 июня 2006 г. N 8-П и впоследствии подтверждена в ряде второстепенных определений <1>, по вопросу о необходимости согласия передающей стороны на безвозмездную передачу имущества в рамках перераспределения публичной собственности. На первый взгляд, не вызывает сомнения то, что орган конституционного правосудия на основе ст. ст. 8, 35 Конституции РФ совершенно логично высказался в защиту права государственной и муниципальной собственности, оградив публично-правовые образования от одностороннего изъятия у них имущества органами власти иного уровня. Но каковы последствия такого решения, не ущемлены ли подобными гарантиями права публичной собственности другие конституционно значимые ценности? На наш взгляд, позиция КС РФ небезупречна в связи со следующим.

--------------------------------

<1> См.: Определения КС РФ от 2 ноября 2006 г. N 540-О, от 7 декабря 2006 г. N 542-О (СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1260), от 1 ноября 2007 г. N 827-О-П (СЗ РФ. 2007. N 53. Ст. 6675).

Во-первых, органы государственной или муниципальной власти, руководствуясь исключительно целями сохранения имущества в собственности публично-правового образования, способны своими действиями попросту саботировать процесс его перераспределения. Судебно-арбитражная практика свидетельствует о том, что весьма распространены случаи отказа и уклонения от безвозмездной передачи имущества, которое должно быть передано при разграничении полномочий. В результате публично-правовые образования, на которые были возложены дополнительные полномочия, не обеспечиваются необходимой для их осуществления материальной базой с учетом того, что альтернативные объекты публичной собственности в ряде случаев не представляется возможным создать в разумные сроки.

Налицо внутреннее противоречие, которое заключается в том, что законом установлен императивный порядок передачи полномочий от органов власти одного уровня к органам власти другого уровня, тогда как передача публичного имущества, необходимого для осуществления переданных полномочий, ставится в зависимость от волеизъявления передающей и принимающей сторон, т.е. носит диспозитивный характер.

Во-вторых, публично-правовые образования, уклоняющиеся от безвозмездной передачи имущества, которое впредь не может им принадлежать в силу ограничения правоспособности, обязаны его перепрофилировать или приватизировать. Однако перепрофилирование или приватизация отдельных объектов собственности (учреждений образования, здравоохранения, социальной защиты и др.) означает прекращение оказания ими соответствующих публичных услуг, что не может не нарушать прав граждан, являющихся потребителями таких услуг.

Гарантированные Конституцией РФ права граждан на образование (ст. 43), медицинскую помощь (ст. 41), социальное обеспечение (ст. 39) и др. предполагают стабильность и непрерывность оказания публичных услуг, длящийся характер правоотношений, а следовательно, реализация перечисленных конституционных прав не может быть поставлена в зависимость от дискреционных полномочий публично-правовых образований по свободному распоряжению своей собственностью и их волеизъявления, направленного либо на передачу объектов собственности с целью сохранения предоставления публичных услуг, либо на перепрофилирование (приватизацию) имущества с прекращением их оказания.

Сам факт противопоставления социальных прав граждан имущественным интересам публично-правовых образований недопустим и противоречит природе государственной и муниципальной собственности. Однако если такое противопоставление произошло, баланс между необходимостью завершения процесса разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти и защитой при этом публичной собственности, с одной стороны, и конституционными правами граждан - с другой, должен устанавливаться на основе ст. 18 Конституции РФ, по которой права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

В-третьих, большинство объектов публичной собственности, в отношении которых ставится вопрос о безвозмездной передаче, а передающая сторона уклоняется от соответствующих действий, ранее поступило в федеральную, региональную или муниципальную собственность безвозмездно - в порядке разграничения единого фонда государственного имущества исходя из распределения публичных функций по состоянию на 1991 г. <1>. Следовательно, вопрос о перераспределении ранее разграниченного имущества в связи с корреспондирующим ему перераспределением публичных полномочий вполне закономерен. При этом одинаковая правовая защита исходя из требований справедливости, по всей видимости, не должна предоставляться имуществу, созданному публично-правовым образованием на собственные средства, и имуществу, безвозмездно полученному в процессе предшествующего разграничения государственной собственности для осуществления определенных публичных функций.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1.

В-четвертых, с формально-юридической точки зрения предметом проверки КС РФ являлась ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, которая действительно не содержит однозначных императивных требований о безвозмездной передаче имущества без учета волеизъявления сторон. Между тем ст. 85 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131 в действующей редакции сформулирована заметно категоричнее и закрепляет безусловные обязанности органов государственной власти и местного самоуправления по взаимной передаче публичного имущества при наличии материально-правовых оснований (п. 3 ч. 1, п. 3 ч. 7, п. 3 ч. 8). Эти положения не оценивались КС РФ, а потому в полной мере сохраняют юридическую силу и подлежат применению как нормы прямого действия.

В-пятых, в соответствии с п. п. 7, 9 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ делегирование отдельных полномочий Российской Федерации ее субъектам может сопровождаться передачей в региональную собственность необходимого имущества с обязательным сохранением его целевого назначения (в частности, речь идет об имуществе территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих передаваемые полномочия). Аналогичные положения содержатся и в ч. 6 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ применительно к наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Очевидно, такая передача полномочий вполне может носить временный характер, а делегированные права в любой момент могут быть изъяты у органов исполнительной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления, в частности в связи с их ненадлежащим осуществлением. Вряд ли в такой ситуации было правильным и обоснованным требовать согласия региональных и муниципальных органов на возврат ранее переданного им имущества прежнему публичному собственнику.

Изложенных аргументов, на наш взгляд, достаточно для того, чтобы усомниться в универсальности правовой позиции КС РФ и ее пригодности для разрешения всех без исключения спорных ситуаций, стоящих перед правоприменителем. Примечательно, что арбитражные суды, если обратиться к их практике 2006 - 2008 гг., далеко не всегда всецело разделяли позицию органа конституционного правосудия и нередко во главу угла ставили наличие или отсутствие материально-правовых оснований и обязанностей по передаче того или иного публичного имущества <1>. Более того, по вышеупомянутому спору между правительством Свердловской области и администрацией г. Екатеринбурга арбитражные суды решились на определенное противостояние КС РФ и, несмотря на прямое указание в его Определении от 7 декабря 2006 г. N 542-О на необходимость пересмотра судебных актов, отказали в этом заявителю. В сложившейся ситуации КС РФ пошел на беспрецедентный шаг, издав Определение от 1 ноября 2007 г. N 827-О-П, где повторно настоял на пересмотре судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам. Однако и после этого арбитражные суды всех инстанций с учетом конкретных обстоятельств дела отказали в пересмотре дела, поддержав изначально занятую позицию о необходимости передачи имущества в собственность Свердловской области вопреки волеизъявлению муниципалитета <2>.

--------------------------------

<1> См., например: Определение ВАС РФ от 3 марта 2008 г. N 2973/08; Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 24 января 2007 г. N А29-11527/2005а, от 25 августа 2006 г. N А28-1004/2006-1/30; ФАС Дальневосточного округа от 6 марта 2007 г. N Ф03-А51/06-1/5652; ФАС Московского округа от 18 апреля 2007 г. N КГ-А40/2673-07; ФАС Поволжского округа от 28 июня 2007 г. N А06-6370/2006, от 28 сентября 2006 г. N А06-1090У/3-18/06, от 28 сентября 2006 г. N А06-1089У/3-18/06; ФАС Западно-Сибирского округа от 15 января 2008 г. N Ф04-8383/2007(40740-А27-6), N Ф04-8383/2007(40821-А27-6), от 17 января 2008 г. N Ф04-215/2008(657-А45-31); ФАС Восточно-Сибирского округа от 26 февраля 2008 г. N А19-9655/07-47-Ф02-462/08; ФАС Уральского округа от 14 августа 2007 г. N Ф09-6323/07-С6, от 9 июля 2007 г. N Ф09-5177/07-С6, от 6 июля 2007 г. N Ф09-5143/07-С6 // СПС "КонсультантПлюс".

<2> См.: Постановления ФАС Уральского округа от 28 сентября 2006 г., от 16 августа 2007 г. N Ф09-8464/06-С3, от 11 марта 2009 г. N Ф09-7184/08-С6; Определения ВАС РФ от 20 ноября 2006 г., от 11 марта 2008 г., от 7 мая 2009 г. N 13587/06 // СПС "КонсультантПлюс".

Вместе с тем под давлением разъяснений КС РФ в этот же период (2007 - 2008 гг.) получает распространение и другая практика, где решающее значение отдается формальному критерию - согласию или несогласию передающей стороны на перераспределение имущества без исследования вопросов о целевом назначении имущества, возможности его сохранения в собственности публичного образования, обоснованности отказа в передаче имущества и т.д. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 24 января 2008 г. N Ф08-8681/07; ФАС Северо-Западного округа от 16 июня 2008 г. N А21-3577/2007; ФАС Дальневосточного округа от 17 апреля 2008 г. N Ф03-А51/08-1/1050, от 26 февраля 2008 г. N Ф03-А51/07-1/6331, от 29 декабря 2007 г. N Ф03-А73/07-1/4893, от 18 сентября 2007 г. N Ф03-А37/07-1/3369; ФАС Московского округа от 22 октября 2007 г. N КА-А40/10107-07, от 18 апреля 2007 г. N КГ-А40/2673-07 // СПС "КонсультантПлюс".

Однако особый интерес представляет спор, который привел к появлению уже упоминавшегося и поистине прецедентного Постановления Президиума ВАС РФ от 18 ноября 2008 г. N 7321/08. Это решение с момента его опубликования заметно скорректировало правоприменительную практику. В рамках указанного дела суды первой и апелляционной инстанций признали незаконным отказ администрации г. Владивостока передать в федеральную собственность помещения, принадлежащие муниципалитету, однако занимаемые Банком России и необходимые ему для осуществления своей деятельности. Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа отменил судебные акты и принял решение об отказе в удовлетворении заявленных требований в связи с отсутствием волеизъявления со стороны собственника имущества на его передачу, при этом сославшись на рассмотренную выше правовую позицию КС РФ <1>. Коллегия судей ВАС РФ, констатировав различия в практике разрешения аналогичных споров, передала дело на рассмотрение Президиума ВАС РФ <2>, который оставил в силе постановление суда кассационной инстанции. Однако юридическое основание для отказа в удовлетворении заявленных требований было принципиально изменено: суд надзорной инстанции, придя к выводу о том, что безвозмездная передача публичного имущества в порядке ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ возможна лишь в случае перераспределения соответствующих полномочий между государственными и муниципальными органами, установил отсутствие такого перераспределения в рамках конкретного дела. При этом мотивировочная часть судебного акта не содержит какой-либо оценки обстоятельств, связанных с отсутствием волеизъявления муниципалитета на передачу имущества. По всей видимости, Президиум ВАС РФ уклонился от формулирования окончательной позиции по данному вопросу, чтобы не усугублять противоречия с КС РФ, с одной стороны, и не перечеркивать ранее многократно примененный противоположный подход арбитражных судов - с другой. На наш взгляд, логика событий указывает на то, что ВАС РФ по-прежнему не придает решающего значения вопросу о наличии волеизъявления передающей стороны в рамках перераспределения публичного имущества.

--------------------------------

<1> Постановление ФАС Дальневосточного округа от 26 февраля 2008 г. N Ф03-А51/07-1/6331 // СПС "КонсультантПлюс".

<2> Определение ВАС РФ от 25 июля 2008 г. N 7321/08 // СПС "КонсультантПлюс".

Однако анализируемое соломоново решение не привело к формированию единообразной практики, скорее наоборот - в ней появился целый ряд новых течений. В большинстве случаев нижестоящие арбитражные суды в неизменной виде восприняли позицию ВАС РФ и в случае отсутствия перераспределения полномочий между публичными образованиями вовсе воздерживались от оценки обстоятельств волеизъявления на передачу имущества. Как правило, эти споры касаются помещений, которые длительное время используются органами власти одного уровня (например, федеральными) и при этом принадлежат иному публично-правовому образованию (к примеру, муниципалитету) <1>. Примечательно, что если нижестоящие арбитражные суды в таких случаях решающую роль отдают именно фактам отсутствия волеизъявления, то ВАС РФ в надзорных определениях несколько корректирует мотивировку, делая акцент именно на отсутствии доказательств перераспределения публичных полномочий <2>. Однако продолжают встречаться и такие прецеденты, не проверявшиеся, однако, в надзорном порядке, где суды без исследования вопросов о перераспределении публичных полномочий ограничивались установлением факта отсутствия волеизъявления собственника на передачу имущества <3>.

--------------------------------

<1> См., например: Определение ВАС РФ от 29 мая 2009 г. N ВАС-6847/09; Постановления ФАС Поволжского округа от 11 марта 2009 г. N А12-14064/2008; ФАС Дальневосточного округа от 9 октября 2009 г. N Ф03-4853/2009, от 20 мая 2009 г. N Ф03-А73/08-1/2618; ФАС Северо-Кавказского округа от 20 ноября 2009 г. N А63-23731/2008; ФАС Центрального округа от 1 октября 2009 г. N Ф10-4096/09 // СПС "КонсультантПлюс".

<2> См., например: Определения ВАС РФ от 18 марта 2009 г. N 2429/09, от 15 июня 2009 г. N ВАС-7284/09, от 15 июня 2009 г. N 5911/09; Постановления ФАС Дальневосточного округа от 5 декабря 2008 г. N Ф03-А51/08-1/3486, от 17 апреля 2009 г. N Ф03-1353/2009; ФАС Поволжского округа от 26 января 2009 г. // СПС "КонсультантПлюс".

<3> См., например: Постановления ФАС Московского округа от 18 августа 2009 г. N КА-А41/7926-09; ФАС Поволжского округа от 29 июня 2009 г. N А57-7032/2008, от 17 февраля 2009 г. N А12-10384/2008 // СПС "КонсультантПлюс".

Нередко суды, придавая юридическое значение факту отсутствия волеизъявления, дополнительно устанавливают другие весомые препятствия для передачи публичного имущества (отсутствие перераспределения полномочий, возможность многофункционального использования имущества, отсутствие согласия учреждения или унитарного предприятия как субъекта ограниченного вещного права), что находит практически неизменную поддержку ВАС РФ <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Определения ВАС РФ от 30 ноября 2009 г. N ВАС-15160/09, от 16 ноября 2009 г. N ВАС-14161/09, от 24 июня 2009 г. N ВАС-8375/09; Постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 31 июля 2009 г. N А63-3504/2008-С6-27; ФАС Уральского округа от 20 августа 2009 г. N Ф09-5996/09-С6; ФАС Северо-Западного округа от 23 марта 2009 г. N А56-13784/2008, от 8 октября 2009 г. N А21-5646/2008; ФАС Поволжского округа от 11 марта 2009 г. N А06-3891/2008 // СПС "КонсультантПлюс".

Однако распространены и противоположные прецеденты, где суды приходят к выводу о необходимости передачи публичного имущества вопреки несогласию собственника. Соответствующие судебные акты базируются на том, что спорные объекты, исходя из целевого назначения имущества, не могут находиться в собственности передающей стороны и необходимы принимающей стороне для осуществления публичных функций. При этом вопросы перераспределения полномочий между публичными образованиями не рассматриваются, однако из обстоятельств дел видно, что таковое предположительно не производилось <1>. Не менее любопытно и решение по конкретному делу, "одобренное" ВАС РФ, которым признана законной передача публичного имущества по обоюдному согласию сторон в порядке ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ при явном отсутствии фактов перераспределения каких-либо полномочий <2>. В другом деле возможность безвозмездной передачи имущества была увязана с перераспределением полномочий, имевшим место в 1997 г. <3>.

--------------------------------

<1> См., например: Определение ВАС РФ от 14 января 2009 г. N ВАС-17044/08; Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 28 октября 2008 г. N А10-992/08-Ф02-5265/08; ФАС Уральского округа от 17 августа 2009 г. N Ф09-5853/09-С6, от 22 января 2009 г. N Ф09-10534/08-С1; ФАС Поволжского округа от 21 января 2009 г. N А12-6012/08; ФАС Волго-Вятского округа от 15 января 2009 г. N А43-6537/2008-17-256.

<2> См.: Определение ВАС РФ от 7 сентября 2009 г. N ВАС-10817/09; Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 22 июня 2009 г. N А58-3457/08 // СПС "КонсультантПлюс".

<3> Постановление ФАС Уральского округа от 17 августа 2009 г. N Ф09-5802/09-С6 // СПС "КонсультантПлюс".

В сложившейся ситуации представляется, что позиции и КС РФ, и ВАС РФ должны быть дополнительно раскрыты и несколько скорректированы, что требует направления в суды дополнительных запросов и обращений заинтересованными лицами. По-видимому, из этого же исходил и федеральный законодатель, изменив ст. 63 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" <1>, последняя редакция которой предусматривает возможность Российской Федерации требовать в судебном порядке регистрации права собственности на объекты культурного наследия, от передачи которых в федеральную собственность отказались субъекты РФ и муниципальные образования.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519.

Уклонение публичного образования от передачи имущества, производимой в том числе в связи с разграничением полномочий, и безрезультатность соответствующих согласительных процедур не должны являться препятствием для понуждения к передаче конкретных объектов государственной или муниципальной собственности в судебном порядке. Равным образом передача определенного имущества вопреки волеизъявлению публичного собственника (по существу его изъятие) сама по себе не может свидетельствовать о незаконности соответствующих правоприменительных актов и действий органов власти. В обоих случаях установлению подлежат материально-правовые основания такой передачи и правомерность сохранения имущества в собственности передающей стороны в условиях перераспределенных полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления. Изложенные рекомендации не входят в прямое противоречие с правовой позицией КС РФ, который указал, что "спор о праве собственности на имущество (о законности нахождения имущества в собственности), в отношении которого в связи с разграничением полномочий, ставится вопрос о передаче в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации, разрешается судом в порядке, установленном действующим законодательством" (см. п. 3.3 мотивировочной части Постановления от 30 июня 2006 г. N 8-П).