Раздел IV. Эрозия системы административно-правового регулирования отношений публичной собственности

Глава 13. Трансформация объектов федеральной собственности

В имущество публичных юридических лиц

§ 1. Феномен государственных корпораций и его влияние

на институт публичной собственности

1.1. Появление института государственных корпораций

в российской правовой системе

Низкая эффективность управления федеральным имуществом, нерешенные проблемы административно-правового регулирования соответствующих отношений (инертность, бюрократизм, отсутствие добросовестной инициативы и др.), с одной стороны, и необходимость оперативного выполнения важнейших социально-экономических задач, стоящих перед государством, - с другой, стали предпосылками для поиска новых моделей присутствия государства в национальной экономике и управления публичным имуществом, а также механизмов повышения конкурентоспособности российских организаций на мировом рынке. Это привело к появлению публичных юридических лиц с особым правовым статусом: государственных корпораций, компаний, имущественных фондов, специфических акционерных обществ со 100-процентным государственным участием.

Особую популярность на определенном этапе приобрели государственные корпорации (далее - госкорпорации), под которыми понимаются не имеющие членства некоммерческие организации, учрежденные Российской Федерацией на основе имущественных взносов и созданные для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций <1>. Всего было создано семь госкорпораций, в том числе шесть из них в 2007 г.: Агентство по страхованию вкладов <2>, Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом", Государственная корпорация "Ростехнологии" (далее - "Ростехнологии") <3>, Государственная корпорация "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" (далее - Внешэкономбанк) <4>, Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее - Фонд содействия реформированию ЖКХ) <5>, Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта, а также ныне реорганизованная в акционерное общество Российская корпорация нанотехнологий (далее - "Роснанотех") <6>.

--------------------------------

<1> Пункт 1 ст. 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях".

<2> Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 52 (ч. 2). Ст. 5029.

<3> Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. N 270-ФЗ "О государственной корпорации "Ростехнологии" // СЗ РФ. 2007. N 48 (ч. 2). Ст. 5814.

<4> Федеральный закон от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ "О банке развития" // СЗ РФ. 2007. N 22. Ст. 2562.

<5> Федеральный закон от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" // СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3799.

<6> Федеральный закон от 19 июля 2007 г. N 139-ФЗ "О Российской корпорации нанотехнологий" // СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3753.

В 2009 г. была создана первая и пока единственная государственная компания (далее - госкомпания) - Российские автомобильные дороги, которая не имеет каких-либо сущностных различий с госкорпорациями. Разница между этими организационно-правовыми формами юридических лиц является лишь терминологической, что уже при первом приближении свидетельствует о недостаточно системном и последовательном подходе законодателя. Для целей последующего изложения госкомпании причисляются нами к госкорпорациям.

Помимо этого в российской правовой системе можно обнаружить целый ряд созданных государством специфических организаций, формально не являющихся госкорпорациями и госкомпаниями, однако по своему правовому положению примыкающих к ним - так называемые государственные квазикорпорации, признаваемые собственниками переданного им имущества: Фонд содействия развитию жилищного строительства (далее - Фонд "РЖС"), Фонд перспективных исследований, Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий (Фонд "Сколково"), ОАО "Агентство по ипотечному жилищному кредитованию", ОАО "Российские железные дороги" и некоторые другие.

Первое, что обращает на себя внимание, - это образование государственных корпораций на основе отдельных федеральных законов. Последние тем самым приобретают признаки правоприменительных актов и в ряде случаев предусматривают распоряжение конкретными объектами федеральной собственности, которые передаются вновь созданным организациям в качестве имущественного взноса. Это не согласуется с конституционными полномочиями Правительства РФ, к компетенции которого относится управление федеральным имуществом (п. "г" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ), в то время как прерогативой Федерального Собрания РФ является нормативно-правовое регулирование соответствующих отношений, а не осуществление правомочий собственника от имени Российской Федерации в отношении конкретных объектов. Однако законодательный механизм решения таких вопросов с учетом их стратегического значения в масштабе всей страны вряд ли может быть поставлен в упрек политическому руководству государства.

Вместе с тем необходимо отдавать себе отчет в том, что учреждение госкорпораций на основе закона - это не признак демократии и народовластия и совсем не означает, что гражданское общество в лице его представителей (депутатов) в Федеральном Собрании РФ стало причастно к управлению общенациональным достоянием. Данные меры продиктованы необходимостью закрепления для вновь созданных организаций персональных изъятий, преференций и условий деятельности в отступление от общего правового поля, установленного федеральным законодательством, для чего компетенции Президента и Правительства РФ попросту недостаточно. В связи с этим неслучайно образование каждой госкорпорации сопровождалось одновременным изменением целого ряда законодательных актов, учитывающих особый правовой статус новой организации.

Думается, если бы в российской правовой системе был сформирован универсальный институт госкорпораций, определена специфика правового положения таких организаций, другими словами, был разработан и легализован институт юридических лиц публичного права, то, по всей видимости, отпала бы и необходимость создания каждой госкорпорации (госкомпании) на основе отдельного федерального закона.