Роз'яснювальний коментар

1.Рекомендація № К (89) 8 стосовно тимчасового судового захисту в адміністративних справах прийнята на розвиток заходів, які Рада Європи вже здійснювала раніше у сфері адміністративного права.

Як і раніше, вона ґрунтується на ідеї забезпечення справедливості у стосунках між громадянами та органами державної влади, У всіх державах діяльність органів державної влади постійно включає заходи, які, хоча і здійснюються з посиланням на суспільні інтереси, часто негативно впливають на діяльність, права та інтереси тих чи інших осіб. При цьому органи державної влади зобов'язані діяти відповідно до закону і, якщо їхні рішення оскаржуються, довести в правоможному суді, що вони дотримувались відповідних норм. Отже, негайне виконання актів, що оскаржуються, може за деяких обставин суперечити вимогам справедливості, яка має бути основною рисою взаємин громадян з органами державної влади. Це свідчить про необхідність надання тимчасового захисту стосовно актів адміністра­тивних органів влади.

2. У 1986 році, за пропозицією Європейського комітету з правового співробітництва (комітет СВ№), Комітет міністрів доручив Комітетові експертів з адміністративного права (комітет №-ВА) вивчити питання тимчасового захисту в адміністративних справах та підготувати відповідний документ.

3. Шляхом анкетування була зібрана детальна інформація стосовно сучасного стану відповідного законодавства в державах-членах. Аналіз

одержаних відповідей підтвердив доцільність проведення гармонізації на європейському рівні. Було зроблено висновок про необхідність забезпечення для осіб у таких справах можливості звернутися до суду з клопотанням про вжиття заходів тимчасового захисту стосовно адміністративних актів, які стали або можуть стати предметом оскарження в тому ж самому або в іншому суді.

Рекомендація, підготовлена Комітетом експертів з адміністра­тивного права, ґрунтується на цьому загальному підході.

Сфера застосування

4.   Рекомендація закликає держави члени дотримуватись у своєму праві та практиці принципів, які застосовуються до тимчасового судового захисту стосовно адміністративних актів,

5.       З метою уникнення термінологічних проблем при застосуванні терміну «адміністративний акт», Рекомендація прямо посилається на визначення, яке Рада Європи вже дала адміністративним актам в одному із своїх попередніх документів, а саме - в Резолюції (7 7) 31 про захист особи стосовно актів адміністративних органів влади. Це визначення, в якому під актами маються на увазі заходи або рішення, «вжиті/прийняті в рамках здійснення владних повноважень», охоплює не лише акти адміністративних органів влади, атакож заходи, вжиті іншими особами, юридичними особами публічного та приватного права або фізичними особами, які певною мірою наділені публічно- владними повноваженнями.

Рекомендація охоплює ті адміністративні акти, які безпосередньо впливають на права, свободи або законні інтереси осіб.

6.   У визначенні, яке Резолюція (77) 31 дає терміну «адміні­ стративний акт», йдеться про «індивідуальні заходи чи рішення»; тобто маються на увазі заходи та рішення, які стосуються певного кола осіб, а не заходи чи рішення загального застосування.

Визнається, що законна потреба в тимчасовому захисті може також існувати у зв'язку з прийняттям адміністративними органами влади певних актів загального застосування, які не стосуються конкретних осіб, - наприклад, у зв'язку з прийняттям указів та інших норматив­них актів, які безпосередньо зазіхають на права чи інтереси і не вимагають ухвалення індивідуальних актів з метою забезпечення їх виконання.

Отже, сфера застосування Рекомендації поширюється на питання тимчасового захисту стосовно «регуляторних адміністративних актів», 

з важливим застереженням - національне право має передбачати дієву можливість застосування відповідних засобів правового захисту стосовно таких актів.

Хоча є очевидним, що Рекомендація не поширюється на законодавчі акти, фактичні рамки її застосування залежатимуть від повноважень адміністративних органів влади у відповідній державі щодо вжиття заходів загального застосування. Вони також залежатимуть - у деяких сферах, таких як містобудування, в яких рішення стосуються певного кола осіб, - від того, чи приймаються такі рішення у формі регулятор­них актів, чи у формі низки індивідуальних актів. У будь-якому разі, Рекомендація стосується лише тих регуляторних адміністративних актів, які можуть бути оскаржені в суді.

7.   Як буде зазначено нижче у зв'язку з першим принципом, тимчасовий судовий захист є заходом « очікування ». Його застосування не можна уявити в ситуації, коли акт не оскаржується і не очікуються результати такого оскарження.

У деяких державах не передбачена можливість використання безпосередніх судових засобів правового захисту стосовно ре­гуляторних актів. Як такі вони можуть бути оскаржені в адміністра­тивному суді або у суді загальної юрисдикції, які можуть ухвалиш рішення про скасування або зміну таких актів. Щонайбільше, правомірність такого акту може розглядатися, між іншим, у провад­женні, порушеному проти індивідуального заходу спрямованого на виконання цього акту. У таких випадках вимога тимчасового захисту буде недоцільною.

З іншого боку, принципи, які містяться в цій Рекомендації, застосовуються в державах, в яких регуляторні акти або певні їх категорії можуть оскаржуватися в судах: тоді особи, на права та інтереси яких впливають такі акти, можуть згідно з умовами, які передбачаються тими чи іншими принципами, вимагати тимчасової відстрочки зміни їхнього правового статусу.

Принципи

Принцип І

8.  У першій частиш цього принципу встановлено загальне правило, на якому ґрунтується вся Рекомендація. По суті, визнається право будь-якої особи, яка оскаржує у суді адміністративний акт, вимагати від суду вжиття заходів тимчасового захисту стосовно такого акту.

Вимога щодо оскарження акту в суді не потребує детального роз'яснення. Захід тимчасового захисту на певний час призупиняє або обмежує у даній справі повноваження адміністративного органу влади щодо негайного і, у разі необхідності, примусового виконання своїх рішень чи заходів, які підлягають виконанню згідно з правом. Таке обмеження є виправданим лише у разі, якщо відповідний акт, захисту від виконання якого домагається особа, може бути змінено або

скасовано.

9. Рекомендація враховує широкий спектр розбіжностей між правовими системами та інституціями держав-членів і надає їм максимально можливу свободу вибору засобів практичної реалізації цього основного принципу. При цьому немає великого значення той факт, чи оскаржується даний адміністративний акт в адміністра­тивному суді або в суді загальної юрисдикції, чи полягає мета такого оскарження - залежно від особливостей відповідної правової системи -в скасуванні, або зміні такого акту, або запобіганні набранню ним чинності. Одразу після подання до суду відповідної заяви згідно з національним правом і до моменту постановлення судового рішення заявник повинен мати можливість клопотати про вжиття тимчасових заходів захисту. Таке клопотання подається, як правило, до того суду, до якого подано відповідну заяву, і часто подається разом з нею, що є цілком зрозумілим. Проте, може бути передбачена необхідність подання такого клопотання до іншого суду, правоможного за на­ціональним правом вживати невідкладних заходів.

10.        У цьому контексті слід зазначити, що Рекомендація встановлює принципи, які держави-члени визнають як спільні мінімальні стандарти. Жодне з її положень не може тлумачитися як таке, що перешкоджає державі виходити поза межі цих мінімальних стандартів або обмежує ту чи іншу гарантію, вже визнану державою-членом. Отже, перша частина принципу не заважає державі надавати перевагу застосуванню вже встановлених і більш сприятливих положень, які передбачають автоматичне призупинення дії адміністративного акту у разі подання до суду будь-якого позову проти цього акту.

11.        Згідно з першим параграфом, можливість звернення з клопотан­ ням про вжиття засобів тимчасового захисту пов'язана із поданням до суду позову з метою скасування або зміни індивідуального чи регуляторного адміністративного акту (адміністративного акту загального застосування), або запобігання набранню ним чинності. Проте визнається - і це становить мету другого параграфу принципу - 

що, за певних умов, можливість звернення з клопотанням про надання тимчасового захисту має існувати ще до того, як до суду подано позов по суті справи.

Це, безперечно, є виправданим у разі, якщо зацікавлена особа може посилатися: на необхідність невідкладності такого тимчасового захисту: коли виконання акту є настільки загрозливим, що розгляд заяви про надання тимчасового захисту жодним чином не може відкладатися. Окрім того, тут передбачена можливість виникнення ще однієї ситуації: коли до судового оскарження акту, особа має подати відповідну адміністративну скаргу, звернення з якою само по собі не призупиняє дії адміністративного акту; відсутність у адміністративних органів влади повноважень чи можливостей формально призупинити виконання акту породжує ймовірність того, що відповідна особа, іноді протягом тривалого часу, може безперервно знаходитись під загрозою виконання даного акту.

Принцип II

12.    Мета тимчасового судового захисту- це не негативний вплив на ефективність діяльності органів державної влади, а радше забезпечення справедливості, яка має бути основною рисою взаємин між особами та адміністративною владою. Гарантувати таку справед­ ливість повинні суди.

На цьому наголошує другий принцип, в якому зазначено, що, розглядаючи клопотання про надання тимчасового захисту, суд має взяти до уваги всі відповідні фактори та інтереси. Інтереси суспільства, особи, якій адресовано даний акт, третіх сторін щодо негайного і повного виконання адміністративного акту можуть різнитися і суперечити один одному.

13.   Забезпечення балансу між цими різними факторами може виявитися дуже складним завданням. Встановлення суворих критеріїв для визначення необхідності надання тимчасового захисту видається майже неможливим. Однак принцип вказує на дві обставини, які обумовлюють прийняття позитивного рішення: по-перше, якщо виконання адміністративного акту стосовно відповідної особи може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов'язано з труднощами - зокрема, у зв'язку з тим, що скасування оскаржуваного акту не буде мати результатом поновлення попереднього правового статусу відповідної особи; по-друге, якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі правові підстави для сумнівів у правомірності такого адміністративного акту.

Принцип III

14.        Мета третього принципу - забезпечення максимально можливої гнучкості у застосуванні заходів тимчасового захисту, що має захищати особу від незворотних дій чи негайного покладання на неї обтяжливих обов'язків (коли на перший погляд не є очевидним, що оскарження таких актів є безпідставним), не створюючи при цьому зайвих перешкод для дотримання суспільних інтересів. Зазначено кілька видів заходів, які можуть застосовуватись залежно від обставин справи та повноважень, наданих тим чи іншим судам у державах- членах. Коло таких заходів включає як повне або часткове призупинен­ ня дії адміністративного акту, так і повне або часткове поновлення правової і де-факто ситуації, яка існувала би за відсутності такого акту, а також різні форми судових заборон, які суд встановлює стосовно ад­ міністративного органу влади у країні, в якій суд має чи матиме таке повноваження встановлювати судову заборону.

15.        Вимога щодо гнучкості стосується не лише характеру і змісту можливих заходів захисту, але також строку, який може бути фіксованим або невизначеним, юридичної сили цих заходів та умов, які можуть встановлюватися при їх застосуванні. Необхідна гнучкість забезпечуватиметься, головним чином, шляхом здійснення судом, якщо для цього є відповідні підстави, перегляду ситуації і, як наслідок, зміни вжитих раніше заходів.

16.        З третього параграфу випливає, що тимчасовий судовий захист є гарантією і заходом «очікування». Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов'язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акту; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв'язку з оскарженням адміністративного акту.

Принцип IV

17.   Адміністративний акт, як правило, підлягає негайному виконанню, і тому будь-яке клопотання стосовно відстрочення його виконання, обмеження або зміни його дії щодо особи має бути розглянуто в невідкладному порядку.

Отже, четвертий принцип вимагає, щоб провадження було швид­ким, що означає можливість значного скорочення будь-яких гранич­них процесуальних строків, а також допустимість не проведення усного слухання. Однак провадження повинно завжди бути змагальним і мати на меті, хоча і тимчасове, але врегулювання різних інтересів. Оскільки в різних державах поняття змагальності процесу може в цьому контексті тлумачитися по-різному, наголошується на тому, що сторонами в провадженні мають бути позивач і представник адміністра­тивних органів влади, а також особа, якій адресовано відповідний акт, якщо така особа не є позивачем. Що стосується зацікавлених третіх сторін, вони мають можливість подати свої пояснення, але Рекоменда­ція не містить вимоги виклику їх для участі в провадженні. У Рекомендації прямо не йдеться про рішення, яким має завершуватись провадження. Оскільки провадження має змагальний і попередній характер, а одночасно здійснюється без зволікань, це означає, що суд може, якщо це необхідно, навести відповідні підстави свого рішення, у стислій, але чіткій формі.

18. Виникають ситуації, коли з огляду на невідкладність справи, немає можливості забезпечити змагальність процесу в суді. У третьому параграфі цього принципу визнається існування таких випадків і зазначається, що питання надання тимчасового захисту може бути розглянуто знову в межах найближчого строку і відповідно до вимог змагального провадження. Такий новий розгляд має бути здійснено або на вимогу однієї із зацікавлених сторін, що їх даний суд повинен був заслухати перед прийняттям свого рішення відповідно до параграфу другого цього принципу, але не зробив цього через невідкладність справи, або у разі якщо суд, до якого надійшла дана невідкладна справа, вирішить провести новий розгляд.